III OW 190/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w Zakładzie Produkcyjnym w Z. przy ul. [...], poprzez stwierdzenie, iż organem właściwym w tej sprawie jest Starosta Z. W uzasadnieniu wniosku podał, że Starosta Z. pismem z dnia 12 lipca 2022 r. przekazał Marszałkowi Województwa [...] do rozpoznania wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie "Spółka") z dnia 5 marca 2020 r., dotyczący zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego Spółce decyzją Starosty Z. z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: BS.6233.41.2014.KS/6. W przedmiotowej sprawie przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę jest wytwarzanie mas bitumicznych. Całość ilości odpadu o kodzie 17 03 02 – Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 (do 39 000 Mg/rok), poddana przetworzeniu metodą R5, zostaje w całości wkomponowana w finalny produkt, jakim jest mieszanka mineralno-bitumiczna. Jest to zatem jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję mas bitumicznych, prowadzony w instalacji określonej w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie") – jako instalacja do produkcji mas bitumicznych. Istota niniejszego sporu sprowadza się do tego, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki można kwalifikować jako przedsięwzięcie ujęte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, z uwagi na to, że do produkcji masy bitumicznej przyjmowane będą odpady, czy też jako przedsięwzięcie ujęte w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia, jako instalacja do produkcji mas bitumicznych. W ocenie Marszałka, w tej sprawie mamy do czynienia z drugą z w/w sytuacji, co przesądza o właściwości Starosty Z. Podkreślenia wymaga fakt, że w przedmiotowej sprawie nie funkcjonuje odrębna instalacja do recyklingu komponentów (kruszywa, wypełniacza, asfaltu, i dodatków czy też destruktu asfaltowego) do produkcji mieszkanki mineralno-bitumicznej. To właśnie przesądza o konieczności zakwalifikowania przedmiotowej instalacji do produkcji mas bitumicznych jako przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia, a nie jako przedsięwzięcie określone w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez Starostę Z., iż: "kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby do produkcji w instalacjach mas bitumicznych nie używano odpadów (...)". W procesie wytwarzania zarówno papieru, jak i szkła, używane są bowiem odpady w postaci albo stłuczki szklanej (wyrób szkła) albo w postaci włókna drzewnego, gazet z recyklingu, materii roślinnej i tkanin z recyklingu (wyrób papieru) i instalacje te kwalifikowane są na podstawie § 3 rozporządzenia jako instalacje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W stanie faktycznym tej sprawy nie mamy do czynienia z odrębną instalacją do recyklingu odpadów, ale recykling tych odpadów stanowi właśnie część jednego procesu technologicznego. Dokonując zatem analizy przepisów rozporządzenia nie sposób dojść do konstatacji wywiedzionej przez Starostę, że w instalacji używa się odpadów i to przesądza o kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie § 2 rozporządzenia. Ustawodawca w § 3 rozporządzenia wprost wskazuje na instalacje, które należy kwalifikować jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – gdyby jego zamiar był odmienny, z pewnością znalazłoby to odzwierciedlenie w w/w przepisach. Starosta Z. błędnie zakwalifikował zatem przedmiotową instalację jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta Z. w odpowiedzi na wniosek, nie zgadzając się z przyjętą przez wnioskodawcę interpretacją określonych przepisów prawa, wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Podkreślił, że proces produkcji masy bitumicznej przez Spółkę oparty jest o rozwiązanie tożsame z funkcjonującym na terenie wytwórni mas bitumicznych należącej do Spółki, której dotyczył spór kompetencyjny rozstrzygnięty w analogicznej sytuacji przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt III OW 145/21. Zatem wniosku Spółki o dostosowanie do obowiązujących przepisów prawa, tj. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nie należy rozpatrywać w kategorii instalacji do produkcji mas bitumicznych, kwalifikującej się jako instalacja określona w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia, lecz jako wniosek dotyczący przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia instalacja ta kwalifikuje się jako instalacja do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.). Jak stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jest marszałek województwa. Tożsame stanowisko dotyczące zezwoleń na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanych na terenie wytwórni mas bitumicznych przedstawiane jest w orzecznictwie (por. postanowienia NSA z dnia: 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 95/21; 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 101/21; 17 maja 2022 r. sygn. akt III OW 112/21). Wskazana w w/w przepisie cecha w postaci przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, będzie zawsze decydować o właściwości organu – w tym wypadku Marszałka Województwa [...]. Powyższe potwierdza treść decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak: OR.6220.7.6/14 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na odzysku i przetwarzaniu odpadów, przewidzianego do realizacji w Z. przy ul. [...] na działce o nr ewid.: [...], obręb [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie wskazane we wniosku Spółki należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia). Ze wskazanego w decyzji Starosty Z. z dnia 1 grudnia 2014 r., znak: BS.6233.41.2014.KS/6 procesu technologicznego wynika, iż odpady w pierwszej kolejności będą poddane procesowi R 13. Końcowy proces przetworzenia, tj. odzysk odpadu innego niż niebezpieczny polega na zasypaniu dozatora destruktem, zważeniu i dostarczeniu odpadu do mieszalnika, gdzie wraz z surowcami łączy się w jednolitą masę bitumiczną. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją do przetwarzania odpadów, gdyż do produkcji masy bitumicznej wykorzystywany jest odpad. Zatem, według obecnie obowiązującego rozporządzenia wskazane przedsięwzięcie należy zaliczyć do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jest marszałek województwa. Mając na względzie powołane powyżej przepisy nie można ponadto twierdzić, że marszałek województwa jest uprawniony tylko do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kompetencja do wydania tego rodzaju zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wygaśnięcia tego rodzaju decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21). Organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 5 marca 2020 r. jest zatem Marszałek Województwa [...], co potwierdza również treść załączonej do akt sprawy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak: OR.6220.7.6/14 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w której opisany został przebieg procesu przetwarzania odpadu w instalacji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.