II SA/Ol 446/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., Prezydent O. (dalej jako: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 59 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn.zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 14 maja 2021 r. M. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zmienionego pismem z 13 września 2021 r., odmówił ustalenia na rzecz strony warunków zabudowy przy ul. S. w O., obręb geodezyjny nr (...) na działkach nr (...), (...) dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z przyłączami i zagospodarowaniem terenu. Powyższa decyzja została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") rozstrzygnięciami z 24 lutego 2022 r. oraz z 18 października 2022 r. uprzednio wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji – odpowiednio z 15 listopada 2021 r. oraz 5 lipca 2022 r., odmawiających ustalenia na rzecz strony warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji - i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji nie zgodził się z odstępstwem lub niedosłownym czytaniem definicji "frontu działki lub terenu". Podniósł, że wnioskowane działki nie przylegają żadną swoją granicą do drogi, z której odbywa się lub może odbywać się wjazd na wnioskowany teren, ani do żadnego użytku drogowego, drogi wewnętrznej czy działki z zapisaną służebnością przejścia czy przejazdu. Podkreślono, że przedmiotowa inwestycja ma być pierwszym obiektem w drugiej linii zabudowy znajdującej się przy ul. S. Wskazano, że niezasadność projektowania na tym obszarze zabudowy potwierdzają zapisy zawarte w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O., przyjęte uchwałą Rady Miasta O. Nr (...) z dnia 15 maja 2013 r., a także w "miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (...)", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. Nr (...) z dnia 30 listopada 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. oraz w opracowaniu ekofizjograficznym do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora (...) z przełomu grudnia 2005 r. i stycznia 2006 r. Podkreślono również, że swoje stanowisko co do sposobu zagospodarowania skarpy wzdłuż jeziora (...) w O. na wysokości ul. S., Prezydent formułował wielokrotnie w duchu zachowania jego dotychczasowego zagospodarowania. Zaznaczono, że wprawdzie wymienione opracowania nie są podstawą prawną uzasadniającą wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale są wskazaniem kierunku, wyznaczonego przez jednostki administracyjne, które są kompetentne i zobligowane do zadbania o zachowanie ładu przestrzennego na terenie miasta. Jednocześnie wskazano, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak spełnionego art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji podniósł, że nie ma możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanych działek, ponieważ nie ma żadnej zabudowy w drugiej linii działek wzdłuż ul. S. Brak jest możliwości ustalenia kontynuacji istniejących linii zabudowy od stronu ul. S. i od strony jeziora (...). Niespełniony jest też warunek dostępu do drogi publicznej. Tereny objęte wnioskiem nie przylegają do drogi publicznej. Nie istnieje także komunikacja wewnętrzna, a wydzielenie części działki pod obsługę komunikacyjną terenu objętego wnioskiem, do obsługi terenów poza granicami planu jest niezgodne z ustaleniami planu. Z analizy jasno wynika, że teren objęty wnioskiem nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wskazano również, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5,6 i ust. 5 u.p.z.p., z uwagi na położenie terenu w obrębie udokumentowanego zbiornika wód podziemnych oraz występowanie gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, organ pierwszej instancji wystąpił do Wojewódzkiego Biura Geologa Wojewódzkiego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a także do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomości oraz do Dyrektora Wydziału Środowiska, o uzgodnienie projektu decyzji, które to uzgodnienia zostały dokonane w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tj. niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o wydanie nowej decyzji przez Prezydenta ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji albo uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ pierwszej instancji, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym oraz art. 138 § 2 i 2a k.p.a., poprzez nieuwzględnienie podczas ponownego rozpoznania sprawy wytycznych organu odwoławczego w zakresie interpretacji frontu działki, linii zabudowy, czy też dostępu do drogi publicznej, podczas gdy przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują, że wskazówki, okoliczności oraz wytyczne w zakresie wykładni przepisów wskazane przez organ odwoławczy, powinny być brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że na przedmiotowym obszarze nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako drugiej, podczas, gdy druga linia zabudowy została zapoczątkowana w obrębie (...) przez istniejące budynki mieszkalne na działkach nr (...),(...),(...),(...), a nadto organ pierwszej instancji w 2015 r. oraz w 2018 r., wydając decyzję o warunkach zabudowy dla działek nr (...) oraz (...) ustalił, że dla lokalizacji inwestycji na zapleczu istniejącej zabudowy, nie ustala się obowiązującej linii zabudowy i tym samym, ustalił warunki zabudowy w drodze decyzji, a także poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas, gdy zasadę tę należy rozumieć szeroko jako nie tylko przez określenie cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych przyszłej inwestycji, ale również jako kontynuację funkcji, która na gruncie przedmiotowej sprawy jest zachowana, co zostało potwierdzone w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania; tym samym, planowana inwestycja nie koliduje z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Strona zarzuciła również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp do drogi publicznej zgodnie z wnioskiem inwestora jest zapewniony przez działkę nr (...), która wraz z przedmiotowymi działkami (...)u (...)stanowi własność tego samego podmiotu, tym samym warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony. Decyzją z 28 kwietnia 202 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na wstępie organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium z 18 października 2022 r., co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że Prezydent w sposób nieuprawniony polemizuje ze stanowiskiem Kolegium, a organ odwoławczy jest uprawniony do uchylania błędnych decyzji. Powołano się na przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia dwóch warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nadal bezpodstawnie przyjmuje, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wskazany przez Prezydenta powód odmowy jest chybiony. Podobnie również drugi wskazany powód odmowy – brak możliwości ustalenia linii zabudowy – jest, w ocenie Kolegium, nietrafny. W sytuacji, gdy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie bez wpływu na rozstrzygnięcie ma też fakt, że organ pierwszej instancji czterema decyzjami ustalił warunki zabudowy dla działek sąsiednich. Okoliczność ta wskazuje na nierówne traktowanie inwestorów. Uwzględniając powyższe, w ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy dodatkowo należy zbadać, czy dla działek nr (...) i (...), obręb (...) zostały wydane pozwolenia na budowę. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym razie organ odwoławczy samodzielnie prowadziłby niemal od początku całe postępowanie i nie byłoby ono jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania. Przeprowadzenie w istocie całkiem nowej analizy (uwzględniającej ewentualne pozwolenia na budowę) oraz sporządzenie projektu decyzji , a w konsekwencji wydanie decyzji przez Kolegium spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne. Istotny pozostaje przy tym fakt, że projekt decyzji w sprawie należy uzgodnić ze Starostą m oraz Geologiem Wojewódzkim. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (po raz trzeci), podczas gdy nie zaistniały przesłanki do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji po wtórnym jej rozpoznaniu nie była obarczona na tyle istotnymi wadami procesowymi, które mogłyby stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia poczynionego przez Kolegium. Wobec powyższego zarzutu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z 28 kwietnia 2023 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie brak jest istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent jest zobowiązany do sporządzenia po raz czwarty, od nowa, dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wytycznych Kolegium, zawartych w poprzednich decyzjach. Prezydent trzykrotnie przeprowadził postępowanie oraz zgromadził niezbędny materiał dowodowy. W aktach sprawy znajduje się dokładne opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której Prezydent jedynie nie zastosował wskazanej przez Kolegium wykładni przepisów prawa co do uznania, że dla wnioskowanej inwestycji istnieje dostęp do drogi publicznej, możliwe jest wytyczenie obszaru do analizy z frontem działki, który została wreszcie przez Prezydenta wytyczony, nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy. W związku, z powyższym zdaniem skarżącej, Kolegium dysponuje zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym w niezbędnym zakresie do wydania decyzji merytorycznej, tym bardziej, że wytyczne organu odwoławczego dotyczą wyłącznie wskazanych powyżej trzech wypadków, opierających się na błędnej wykładni przepisów. Skarżąca podniosła, że Kolegium przyznało jej też zarzut naruszenia zasady równego traktowania stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Podkreśliła, że Kolegium ma możliwość, na podstawie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., uzupełnić postępowanie dowodowe w uzgodnieniu projektu decyzji spójnej z wnioskiem skarżącej oraz ustalić jej treść ze Starostą oraz Geologiem Wojewódzkim. Natomiast uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 k.p.a., godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższej instancji. Ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Kolegium nie ma potrzeby przeprowadzać w istocie całkowicie nowej analizy, bowiem jest ona szczegółowo wykonana w decyzji Prezydenta O. Skarżąca stwierdziła, że Prezydent notorycznie nie stosuje się do wytycznych Kolegium, którymi jest prawnie związany i w sposób sprzeczny z prawem polemizuje z jego stanowiskiem. W takiej sytuacji, skarżąca jest już pozbawiona wszelkich możliwości prawnych do dochodzenia jej uprawnień zagwarantowanych w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie ww. kryteriów, Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21, LEX nr 3271547). Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, LEX nr 3047891). W ocenie tutejszego Sądu, Kolegium nie wykazało, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, nie wyjaśniło, z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że sporządzenie nowej, dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzupełnienia przez organ pierwszej instancji, stosownie do wytycznych Kolegium. Dodatkowo należy także zbadać, czy dla działek nr (...) i nr (...), obręb (...) zostały wydane pozwolenia na budowę. Ponadto, projekt decyzji w niniejszej sprawie należy uzgodnić ze Starostą oraz Geologiem Wojewódzkim. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Stosownie do § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, dołączone do decyzji organu pierwszej instancji z 26 stycznia 2023 r., stanowią, że teren objęty wnioskiem strony nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz nie ma możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanych działek, ponieważ nie ma żadnej zabudowy w drugiej linii działek wzdłuż ul. S. Brak jest możliwości ustalenia kontynuacji istniejących linii zabudowy od strony ul. S. i od strony jeziora (...). Tożsame stanowisko zajął organ pierwszej instancji w decyzji z 26 stycznia 2023 r., który przyjął, że nie zostały spełnione warunki w zakresie ustalenia linii zabudowy oraz w zakresie dostępu do drogi publicznej. Tym samym, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na brak spełnionego art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Oceniając przedmiotową analizę, Kolegium nie zgodziło się z przyjętymi w tej analizie twierdzeniami odnośnie wymienionych wyżej elementów. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji nadal bezpodstawnie przyjmuje, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniono, że wskazany przez Prezydenta powód odmowy jest chybiony, podobnie jak druga wskazana podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. brak możliwości ustalenia linii zabudowy. Kolegium podniosło, że w sytuacji, gdy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy, nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Niezrozumiałe jest zatem żądanie Kolegium przeprowadzenia ponownej analizy, skoro wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, zostały poddane ocenie organu odwoławczego, który nie zgodził się z nią w dwóch opisanych wyżej elementach, do czego miał prawo, dokonując swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że Kolegium nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17, LEX nr 3065820). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18, LEX nr 3054298). Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wprawdzie przedmiotowa analiza stanowi kluczowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 125/23, dostępny w CBOSA). Należy zatem uznać, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 489/23, dostępny w CBOSA, braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena przeprowadzonej w sprawie analizy nie może bowiem stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie zaś zgromadzony w toku postępowania materiał aktowy pozwala na stwierdzenie, że Kolegium posiadało wszelkie narzędzia do wydania w sprawie merytorycznej decyzji. Nadmienić przy tym należy, że nie ma żadnych podstaw, by w przedmiotowej sprawie badać wydane pozwolenia na budowę dotyczące innych działek położonych na tym obszarze. Dopóki bowiem na podstawie wydanego pozwolenia nie został wybudowany budynek, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zakres przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć również należy, że niniejsze postępowanie trwa już ponad 2 lata i w tym czasie Kolegium trzykrotnie uchylało decyzję organu pierwszej instancji, co w konsekwencji prowadzi do nadmiernego, nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Kolegium, kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej, powinno dążyć do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, uzupełniając w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł), ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).