III FSK 1521/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 398/22 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 października 2021 r., nr SKO.463.50.2021 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 398/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), oddalił skargę Z. B. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: "SKO") z 18 października 2021 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżący zrzekając się przeprowadzenia rozprawy zaskarżył go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku wyrażające się w wewnętrznej sprzeczności stanowiska przedstawionego przez WSA, a nadto wskazanie orzeczeń, które dotyczyły odmiennych stanów faktycznych, niż w niniejszej sprawie i przez to nie mogły mieć one odniesienia do niniejszej sprawy, co powoduje, że zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że nie została rozpoznana istota sprawy, a ponadto nie zostały spełnione funkcje wyjaśniająco-interpretacyjna i kontrolna uzasadnienia wyroku; Na podstawie 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ka ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 14 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., nr 132, poz. 622 ze zm.; dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do stosowania i nakładania wobec właścicieli nieruchomości opłaty podwyższonej za niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, co do odbiorów odpadów spełniających wymogi prawa oraz, co do których organ administracji nie stwierdził, ani nie zgłaszał zastrzeżeń dotyczących braku segregacji odpadów komunalnych. SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 95 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Istotą przedmiotowej sprawy było rozstrzygnięcie, czy do określenia podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest incydentalne niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy jednak konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany cyklicznie narusza wskazany obowiązek. Dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest dokonanie wykładni art. 6 ka u.p.c.g. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust. 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Z art. 6ka u.c.p.g. wynika zatem, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. WSA rekonstruując normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. prawidłowo przyjął, że wskazany przepis jest jasny i zrozumiały i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że za niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, określa się wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 u.c.p.g., za miesiąc lub miesiące. Gdyby ustawodawca skorelował podwyższone stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do skali i rozmiaru naruszeń, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w treści art. 6k ust. 3 u.c.p.g. Prawidłowo również WSA zwrócił uwagę, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Okoliczność ta wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat. Z uregulowań zawartych w u.c.p.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Mając na uwadze powyższą argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko WSA, które jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (por. wyroki NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4930/21, III FSK 14/22). Z tych też względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ka ust. 1 i 3 u.c.p.g., poprzez błędną jego wykładnię. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku WSA ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy WSA nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł ponadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska WSA, nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu, nie może więc sprowadzać się wyłącznie do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem WSA. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Anna Juszczyk-Wiśniewska Sławomir Presnarowicz (spr.) Bogusław Dauter