III SA/Lu 142/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 28 grudnia 2022 r. nr XLVI/130/22 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Miasta Biała Podlaska ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. Rada Miasta Biała Podlaska odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Miasta Biała Podlaska A. C. ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada zapoznała się z pismem Marszałka Województwa Lubelskiego z 30 listopada 2022 r. w sprawie wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Miasta Biała Podlaska oraz z wyjaśnieniem radnego A. C.. Wniosek Marszałka Województwa Lubelskiego Rada uznała za niezasadny i nie wyraziła zgody na odwołanie A. C. z funkcji dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej, sugerując jednocześnie ponowne zbadanie całokształtu sprawy. Stwierdzono, że ujemny wynik finansowy szpitala nie jest spowodowany złym zarządzaniem, a jest przede wszystkim efektem pandemii COVID-19, która spowodowała drastyczny spadek pacjentów do hospitalizacji o prawie 6 tys. W efekcie szpital stracił wpływy w wysokości ponad 40 mln złotych. Rada stwierdziła, że zarzut o niezrealizowaniu założeń "Lubelskiej Pełnoprofilowej Ochrony Zdrowia" nie znajduje potwierdzenia w faktach. Podkreślono, że już w sierpniu 2022 r. dyrektor szpitala podjął działania naprawcze, które zaowocowały znacznym zwiększeniem przychodów w październiku 2022 r. Województwo Lubelskie reprezentowane przez Marszałka Województwa Lubelskiego zaskarżyło w całości powyższą uchwałę w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. C. w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem szpitala nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez A. C. mandatu radnego. Marszałek wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że radny A. C. został powołany na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z 19 listopada 2019 r. Nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania nastąpiło na okres sześciu lat, tj. do 19 listopada 2025 roku. Jako przyczynę odwołania radnego ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej wskazana została utrata zaufania Zarządu Województwa Lubelskiego do A. C. spowodowana znacznym pogorszeniem sytuacji finansowej szpitala. Podniesiono również, że dyrektor nie zrealizował założeń "Lubelskiej Pełnoprofilowej Ochrony Zdrowia". Wyjaśniono, że Departament Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie przekazał Dyrektorowi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej rekomendacje Zarządu Województwa Lubelskiego, dotyczące kwestii połączenia określonych w Regulaminie stanowisk oraz komórek organizacyjnych o podobnym zakresie działalności poprzez m. in.: połączenie z innymi zadaniami realizowanymi przez pracowników zajmujących odrębne stanowiska pracy zadań realizowanych przez funkcjonujących w Szpitalu Pełnomocników: Pełnomocnika ds. Praw Pacjenta, Pełnomocnika Dyrektora ds. Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji, Pełnomocnika Dyrektora ds. Nierówności i Dyskryminacji, Rzecznika Prasowego. Dodatkowo, Dyrektor utworzył nowe samodzielne stanowisko Pełnomocnika Dyrektora ds. Rekrutacji i Rozwoju Personelu Medycznego. Powyższe zaniechania powodują brak efektywnego wykorzystania potencjału pracowników, adekwatnie do ilości wykonywanych przez nich zadań. Marszałek zwrócił uwagę, że Rada Społeczna Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej w uchwale nr [...] z 5 stycznia 2023 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Marszałka Województwa Lubelskiego w sprawie odwołania A. C. ze stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej. Strona skarżąca podkreśliła, że akceptacja stanowiska prezentowanego przez Radę Miasta Biała Podlaska prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W odpowiedzi na skargę z 21 marca 2023 r. Rada Miasta Biała Podlaska podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Natomiast w odpowiedzi na skargę z 11 kwietnia 2023 r. Rada Miasta Biała Podlaska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Biała Podlaska wniosła o uznanie skargi za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 559 z późn. zm.), w skrócie: "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z powołanego przepisu wynika, że ustawa zapewnia pracownikom, będącym radnymi, szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Jednoczenie jednak podkreśla się w orzecznictwie, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 659/17, z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21). W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W wyroku z 7 czerwca 2018 r. (II OSK 923/18) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawa rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przyczyny rozwiązania z A. C. stosunku pracy nie miały żadnego związku ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Z pisma Marszałka Województwa Lubelskiego z 30 listopada 2022 r. wynika, że jako przyczynę odwołania A. C. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej wskazano utratę zaufania Zarządu Województwa Lubelskiego do A. C.. W piśmie podane zostały szczegółowe dane dotyczące wyników finansowych szpitala za rok 2022, wskazujące na pogorszenie sytuacji finansowej szpitala. Ponadto wskazano, że A. C. jako dyrektor szpitala nie zrealizował założeń "Lubelskiej Pełnoprofilowej Ochrony Zdrowia". Mimo przekazania dyrektorowi szpitala rekomendacji Zarządu Województwa Lubelskiego, dotyczących połączenia określonych w regulaminie szpitala stanowisk oraz komórek organizacyjnych o podobnym zakresie działalności, pożądane działania nie zostały wdrożone. Dodatkowo, dyrektor utworzył nowe samodzielne stanowisko Pełnomocnika Dyrektora ds. Rekrutacji i Rozwoju Personelu Medycznego. W ocenie organu powołującego dyrektora szpitala takie działania i zaniechania powoduje brak efektywnego wykorzystania potencjału pracowników, adekwatnie do ilości wykonywanych przez nich zadań. Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę ustosunkowała się do wskazanych w piśmie Marszałka Województwa okoliczności, dotyczących pracy A. C. jako dyrektora szpitala, zakwestionowała zarzuty dotyczące wyników finansowych szpitala oraz działań dyrektora w zakresie realizacji "Lubelskiej Pełnoprofilowej Ochrony Zdrowia", jednak w żaden sposób nie wykazała, by zachodziły podstawy do udzielenia radnemu szczególnej ochrony, wynikającej z art. 25 ust. 2 u.s.g. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz protokołu posiedzenia rady, na której zaskarżona uchwała została podjęta, nie wynika, by rada oceniła przyczyny odwołania dyrektora szpitala, podane w piśmie Marszałka Województwa Lubelskiego, jako pozorne, a jako rzeczywistą przyczynę wskazała okoliczności dotyczące wykonywania przez dyrektora szpitala mandatu radnego. Przeciwnie, stanowisko rady wskazuje na brak jakiegokolwiek związku odwołania z wykonywaniem mandatu radnego. Należy ponownie podkreślić, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Nie jest rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2196/17, z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W świetle przedstawionych okoliczności odmowa wyrażenia przez Radę Miasta Biała Podlaska zgody na odwołanie A. C. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Białej Podlaskiej była sprzeczna z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga jest zatem uzasadniona. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów i na podstawie art. 147 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.