VII SA/Wa 989/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Aneta Żak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 marca 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.385.2022.EK.4 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 14 marca 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.385.2022.EK.4 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...]lipca 2022 r., znak: [...], mocą którego organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rekreacyjnego na działce o nr ew. [...]w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 28 czerwca 2022 r. Wójt Gminy [...]zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji B.D. (dalej: skarżący lub inwestor) polegającej na budowie stawu rekreacyjnego na ww. działce o nr ew. [...]. Wskazanym powyżej postanowieniem z 12 lipca 2022 r. RDOŚ, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 124 k.p.a., art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916), dalej: u.o.p., odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...]i Jezioro [...]" /Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]ze zm./, dalej jako: rozporządzenie) zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Organ I instancji wskazał również, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Na postanowienie RDOŚ zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) wniósł inwestor, podnosząc, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a ponadto dowolnie uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne może doprowadzić do likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Zdaniem inwestora, organ pominął fakt, iż dla przedmiotowej działki została uzgodniona decyzja o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przydomowym zbiornikiem i inwestor dysponuje obecnie ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Na skutek wniesionego zażalenia, po przeanalizowaniu akt sprawy, GDOŚ zlecił organowi I instancji przeprowadzenie wizji terenowej w granicach terenu inwestycji, a protokół sporządzony z oględzin przeprowadzonych przez RDOŚ w dniu 28 lutego 2023 r. włączył do akt sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 14 marca 2023 r. GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z 12 lipca 2022 r. w jego uzasadnieniu wskazując, że inwestycja, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zostać zrealizowana na działce o nr ew. [...]w obrębie [...], gmina [...], położonej w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] (PL[...]), obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Ostoja [...] (PL[...]) oraz zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka [...]i Jezioro [...]", którego funkcjonowanie regulują przepisy ww. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...]i Jezioro [...]". Organ przypomniał, że zgodnie z art. 43 u.o.p., zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obejmuje się zatem określony fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów (S. Moczko-Wdowczyk, Kierunki ochrony przyrody. Rozdz. 6. [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2006, s. 158). Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Wywieść stąd należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Organ przypomniał też, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeka [...]i Jeziora [...]", zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. GDOŚ wyjaśnił następnie, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych w pierwszej kolejności bada, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody, a dopiero następczo powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania czasochłonnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że nie jest to konieczne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana. W niniejszej sprawie GDOŚ stwierdził brak podstaw do uzgodnienia warunków zabudowy przyjmując, że realizacji stawu rekreacyjnego o powierzchni do 1000 m2 i głębokości do 3 m sprzeciwia się przepis § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, zakazujący dokonywania zmian stosunków wodnych. Uzasadniając to stanowisko GDOŚ odwołał się do protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej przez organ I instancji i wskazał, że analizowany teren charakteryzuje się znacznym uwilgotnieniem i nie posiada aktualnie cech obszaru wodno-błotnego, jak przyjął organ I instancji. Ustalenia dokonane podczas oględzin terenu wskazują, że obszar inwestycji jest podmokły (zalegająca woda, mocno uwilgotnione podłoże, obecność roślin wilgociolubnych) i to w oparciu o nie organ rozpoznający zażalenie, jak wskazał, doszedł do wniosku, iż budowa przedmiotowego stawu naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. GDOŚ wyjaśnił, że pojęcie stosunków wodnych nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak należy przyjąć, że chodzi tu zwłaszcza o zmianę stanu wody na gruncie, kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, kierunku odpływu wód ze źródeł, odprowadzanie wody oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z póżn. zm./, dalej jako p.w.). Zmiana stosunków wodnych na gruncie (określana też zamiennie naruszeniem stosunków wodnych) jest ingerencją w ukształtowany stan wody na gruncie powodującą długotrwałe lub trwałe zmiany: poziomu wód gruntowych i powierzchniowych (zarówno ich podwyższenie jak i obniżenie w odniesieniu do stanu początkowego), uwilgotnienia (nasycenia) gruntu oraz kierunku spływu wód powierzchniowych, w wyniku działalności człowieka oraz czynników naturalnych (tak: WSA w Warszawie w wyrokach z: z 27 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 920/17; z 26 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 403/19; z 5 grudnia 2019 r. VIII SA/Wa 531/19). W ocenie GDOŚ, planowany staw stanie się odbiornikiem wód, które spływają po powierzchni gruntu, czyli spowoduje zwiększony spływ powierzchniowy, jak również będzie gromadził wody gruntowe z terenu przedmiotowej działki i działek przyległych. Następstwem budowy stawu będzie zatem zmniejszenie uwilgotnienia terenu przyległego do stawu (osuszenie gruntów podmokłych) oraz wypełnienie na stałe wodą miejsca, w którym wykopano staw, co oznacza, że dojdzie do trwałej zmiany stosunków wodnych. Ponadto, z uwagi na ukształtowanie rzeźby terenu w granicach ww. działki, organ uznał, iż realizacja inwestycji wpłynie również na walory przyrodnicze terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie, które występują w granicach terenu inwestycji poprzez m.in. zniszczenie roślinności charakterystycznej dla terenów podmokłych. Powyższe stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeki [...]i Jeziora [...]". GDOŚ nie stwierdził jednocześnie okoliczności, które uzasadniałby w sprawie możliwość zastosowania odstępstw od zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, określonych w § 3 ust. 2 tego aktu. W tym zakresie organ podał, że realizacja planowanej inwestycji nie służy ochronie przyrody, racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Charakter przedmiotowej inwestycji nie dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu GDOŚ podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia w niniejszym postępowaniu jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. W przedmiotowym postępowaniu organ nie bada zatem tego, czy w sprawie objętej innym postępowaniem wydano prawidłowe rozstrzygnięcie, a tym samym czy inny projekt decyzji o warunkach zabudowy, będący przedmiotem innego postępowania, zawierał zapisy gwarantujące brak kolizji z zakazami obowiązującymi w danej formie ochrony przyrody. Wobec stwierdzenia niezgodności przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, GDOŚ odstąpił od badania wpływu planowej inwestycji na obszary Natura 2000 Puszcza [...] (PL[...]) oraz Ostoja [...] (PL[...]). Skargę na postanowienie GDOŚ z 14 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.D., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę polegający na bezpodstawnym przyjęciu przez organ II instancji, że inwestycja polegająca na budowie stawu rekreacyjnego spowoduje zmianę stosunków wodnych, a tym samym koliduje z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...]i Jezioro [...]", podczas gdy z prawidłowo zweryfikowanego stanu faktycznego wynikałyby odmienne wnioski, w tym ustalenie, iż wskutek realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia przedmiotowego zakazu; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu, że w odległości zaledwie 24 m, na działce nr ewid. [...]obr. [...]gm. [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr ewid. [...], organy środowiskowe uzgodniły inwestycję polegającą na budowie stawu rekreacyjnego o powierzchni znacznie przewyższającej inwestycję wnioskowaną, podczas gdy staw ten również znajduje się na obszarze objętym rozporządzeniem, co świadczy o braku podstaw do twierdzenia, że na wnioskowanym terenie dojdzie do naruszenia stosunków wodnych oraz o nierównym traktowaniu obywateli w tożsamym stanie prawnym; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie: a) § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu mogą ograniczać właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych oraz niesłuszne utożsamianie zakazu "dokonywania zmian stosunków wodnych" z zakazem "budowy obiektów budowlanych"; b) traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru, a opartych na art. 45 u.o.p. w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę przedmiotowego obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującego się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru. c) art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż w rzeczywistości zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek skarżącego; d) art. 64 ust. 3, art. 31 ust, 3 oraz art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a który prawidłowo zastosowany skutkowałby uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji, zaniechanie przez organ II instancji dokonania oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego i ponownego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego wynikać powinna co najmniej konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia czy też nawet uchylenia zaskarżonego postanowienia i uzgodnienia projektu decyzji; b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w szczególności przez: - dowolne uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stawu rekreacyjnego doprowadzi do zmiany stosunków wodnych bez wskazania, na czym sugerowane przez organ naruszenie stosunków wodnych miałoby konkretnie polegać, jakie przyjąć rozmiary i jakie negatywne skutki dla ochrony przyrody wywoływać; - zaniechanie przez organ II instancji dokonania oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności; c) art. 8 i art. 124 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia, w tym niewyjaśnienie w jaki sposób realizacja zamierzonego przedsięwzięcia zniweczy konkretne cele, dla których ustanowiono ochronę przedmiotowego obszaru; d) art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji, e) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu stronie realizacji planowanej inwestycji; f) art. 107 § 6 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji dla inwestycji skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, według norm przepisanych. Strona wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w warunkach naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a, jak i z naruszeniem mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym przez organy w trybie art. 106 k.p.a. W postępowaniu tym organy orzekające w tej sprawie w ramach swojej właściwości rzeczowej uzgadniały przedłożony im projekt decyzji Wójta Gminy [...]o warunkach zabudowy z uwagi na położenie działki inwestycyjnej – co jest bezsporne - w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] (PL[...]), obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Ostoja [...] (PL[...]) oraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...]i Jezioro [...]". Uzgodnienie to sprowadzać się miało do oceny, czy realizacja inwestycji obejmującej budowę stawu rekreacyjnego da się pogodzić z celami utworzenia ww. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o.p., w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada treściowo zakazowi ustanowionemu w przepisie § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który stanowił w tej sprawie podstawę prawną wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Zasadnicza kwestia sporna w tej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy GDOŚ zasadnie uznał, iż skutkiem inwestycji ujętej w przedstawionym mu do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a więc inwestycji polegającej na budowie stawu rekreacyjnego o powierzchni do 1000 m2 oraz głębokości do 3 m, wiążącej się z potencjalnym przekształceniem do 2477 m2 powierzchni działki (zob. pkt 2.1.b oraz 2.1.g warunków zabudowy zakładanych projektem decyzji Wójta Gminy [...]) będzie zmiana stosunków wodnych w obszarze chronionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zdaniem Sądu, wnioskowi GDOŚ przyjmującemu, że taki skutek nastąpi w wyniku lokalizacji stawu, nie można w sposób uprawniony zarzucić jakiejkolwiek wadliwości. Niewadliwie na płaszczyźnie prawnej, a przy tym czytelnie GDOŚ wskazał, że przez zmianę stosunków wodnych na gruncie należy rozumieć ingerencję w ukształtowany stan wody na gruncie, w tym powodowanie długotrwałych lub trwałych zmian: poziomu wód gruntowych i powierzchniowych (zarówno ich podwyższenie jak i obniżenie w odniesieniu do stanu początkowego), uwilgotnienia (nasycenia) gruntu, oraz kierunku spływu wód powierzchniowych, w wyniku działalności człowieka oraz czynników naturalnych. Akta sprawy potwierdzają ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia, że teren inwestycji jest podmokły (zalegająca woda, mocno uwilgotnione podłoże, obecność roślin wilgociolubnych). To, że planowana realizacja stawu jest zdarzeniem powodujących zmianę (zaburzenie) naturalnych stosunków wodnych, organ przekonująco wyjaśnił, stwierdzając, że planowany staw stanie się odbiornikiem wód, które spływają po powierzchni gruntu, czyli spowoduje zwiększony spływ powierzchniowy, jak również będzie gromadził wody gruntowe z terenu przedmiotowej działki i działek przyległych. Zdaniem Sądu, jednoznaczne wskazuje to na naruszenie w przypadku wykonania stawu zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z uwagi na naruszenie obowiązku zachowania cech krajobrazu, dla którego ochrony został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zdaniem Sądu, kwestionowana skargą ocena GDOŚ odnośnie do prawnych warunków realizacji stawu rekreacyjnego ma na aktualnym etapie inwestycyjnym realny wymiar, jeśli dodatkowo uwzględni się systemowe warunki realizacji tego rodzaju obiektów. Otóż, uzupełniająco względem argumentacji organu Sąd zauważa, że wykonanie stawów podlega również reglamentacji ustawy – Prawo wodne, a więc ustawy przyjętej w celu regulowania gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi (art. 1 p.w.). Zgodnie z art. 10 pkt 4 tej ustawy, zarządzanie zasobami wodnymi służy, m.in., ochronie nie tylko wód, ale i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód. W świetle art. 16 pkt 65 lit. c p.w., staw, w tym staw rekreacyjny, jest urządzeniem wodnym, zaś wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 5000 m2 oraz głębokości nieprzekraczającej 3 m (...) wymaga zgłoszenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 1 pkt 9 p.w.), przy czym jeżeli realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka, w drodze decyzji, o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W świetle powyższej regulacji, zdaniem Sądu staw postrzegać należy, co do zasady, jako obiekt zaburzający (zmieniający) stosunki wodne. W realiach tej sprawy organ zasadnie rodzaj planowego obiektu ocenił dodatkowo w aspekcie uwarunkowań przyrodniczych występujących na terenie działki inwestycyjnej, jako położonej w obszarze przyrodniczo chronionym, wskazując, że następstwem budowy stawu – zasilanego, jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, wodami gruntowymi (pkt 4.1. projektu decyzji), będzie zmniejszenie uwilgotnienia terenu przyległego do stawu, a więc osuszenie gruntów podmokłych oraz wypełnienie na stałe wodą miejsca, w którym wykopano staw, co bez wątpienia oznacza, że dojdzie do trwałej zmiany stosunków wodnych. Jak ponadto wskazał organ, będzie to miało konsekwencje dla walorów przyrodniczych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeki [...]i Jeziora [...]" w postaci zniszczenia charakterystycznej dla tamtych terenów roślinności. Zdaniem Sądu, argumentacji organu nie sposób odmówić słuszności, a ponadto w odniesieniu do niej nie sposób zarazem zgodzić się ze skarżącym, że organ nie wskazał "na czym sugerowane przez organ naruszenie stosunków wodnych miałoby konkretnie polegać, jakie przyjąć rozmiary i jakie negatywne skutki dla ochrony przyrody wywoływać". Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie GDOŚ zawiera w sobie skonkretyzowane wnioski opierające się na indywidualnej ocenie uwarunkowań rozpatrywanego przypadku, która nie może, zdaniem tut. Sądu, być zanegowana jako dowolna. Z oczywistych względów na obecnym etapie postępowania wskazanie, jak chce tego skarżący, "rozmiarów" zmiany stosunków wodnych nie jest w pełni możliwe, nie było jednakże ono, zdaniem Sądu, konieczne, gdyż zastosowany w tej sprawie przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie odwołuje się do określonego stopnia zmian stosunków wodnych, zakazując, przykładowo, dokonywania zmian stosunków wodnych w sposób istotny wpływających na walory krajobrazowe. Nie zmienia to jednak oczywiście tego, że "zmianę stosunków wodnych" organy powinny w każdym indywidualnym przypadku rozważać z wyważeniem dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej: przyrody i prawa własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., jako ograniczające konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości podlegać muszą z tego względu ocenie, m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Mając powyższe na względzie, w judykaturze trafnie przyjmuje się, że stosowanie przepisów przyjętych w celu ochrony obszarów chronionego krajobrazu wiąże się z koniecznością wyważenia prawa własności oraz ochrony przyrody jako części środowiska (zob. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 217/12). Pamiętać jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje się skądinąd właśnie ochronę środowiska jako jedną z materialnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia wolności i praw jednostki. Wyraźne wskazanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji ochrony środowiska akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska. Zasada proporcjonalności daje zaś wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne (L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31). Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie GDOŚ wydane w tej sprawie nie uchybia zasadzie proporcjonalności, we właściwy sposób wyważa bowiem konkurujące ze sobą interesy inwestora oraz interes publiczny w zakresie ochrony przyrody. Wniosek ten Sąd powziął, mając na uwadze charakter obiektu, którego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, a którym jest obiekt rekreacji indywidualnej, uwzględniając, że w równolegle toczącym się postępowaniu (sprawa prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 999/23) przedmiotem sporu jest odmowa uzgodnienia innego przedsięwzięcia inwestora - również stawu rekreacyjnego planowanego do realizacji na sąsiedniej działce, w związku z czym nieuzasadnione jest nadanie w tej sprawie prymatu interesowi skarżącego a nie interesowi publicznemu, wyrażającemu się potrzebą ochrony środowiska jako dobra wspólnego, ściśle wiążącego się z inną podstawową zasadą ustrojową, tj. przyjętą w art. 5 Konstytucji zasadą zrównoważonego rozwoju, która, jak się podkreśla w piśmiennictwie, wyznacza granice dla organów stanowiących oraz stosujących prawo. Skoro ustawodawca konstytucyjny nadał zasadzie zrównoważonego rozwoju charakter podstawowej zasady ustrojowej, to konsekwentnie musiał przyjąć, iż zasada ta wywoła skutki także w zakresie praw i wolności konstytucyjnych. Należy uznać, że na płaszczyźnie konstytucyjnej ochrona środowiska obejmuje te zachowania, które wynikają z zasady zrównoważonego rozwoju. Ustawodawca konstytucyjny tym pojęciem obejmuje zachowania prewencyjne, konserwatorskie i restytucyjne prowadzące do zachowania zrównoważonego rozwoju (B. Rakoczy [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Odmowa uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia służącego celom rekreacji indywidualnej stanowi proporcjonalne działanie prewencyjne podjęte w celu realizacji wymogu zachowania zrównoważonego rozwoju. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1) Oczywiście trafnie skarżący wskazuje, że ta forma ochrony, z którą organy mają do czynienia w tej sprawie (zespół przyrodniczo-krajobrazowy), nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Z uwagi na brak zakazu zabudowy w analizowanym obszarze skarżący uzyskał stąd decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego. Skarżący całkowicie niezasadnie zarzuca jednak organowi wadliwe utożsamianie zakazu "dokonywania zmian stosunków wodnych" z zakazem "budowy obiektów budowlanych", gdyż tego rodzaju wniosku z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uprawniony nie da się wyprowadzić. Przyjąć należy, że z takiej postaci zakazu, jaki znalazł zastosowanie w tej sprawie, nie można wyprowadzić zakazu zabudowy obszaru w ogóle, niemniej zasadne jest postrzeganie wskazanego wymagania jako zakazu zabudowy, gdy ta w jakikolwiek sposób naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uzasadnieniem jest tu pojęcie ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 u.o.p.) oznaczającej zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Przepis ten niejako z definicji musi mieć zastosowanie do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (por. W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2018, s. 277-278). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że zakaz wyprowadzony w stosunku do obszaru chronionego, który jest oparty na art. 45 u.o.p., organ zinterpretował w tej sprawie w sposób rozszerzający. Za niezrozumiały Sąd uznaje zarzut dotyczący "odniesienia ochrony przedmiotowego obszaru i wynikających z niej zakazów do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru". Nie może bowiem budzić wątpliwości, że podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie wymagało uwzględnienia charakteru zaprojektowanej inwestycji, miejsca jej zlokalizowania, uwarunkowań jej towarzyszących i ich rozważenia w kontekście obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, uwzględniając wprowadzone w nim zakazy i wpływ, jaki na przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu rozumianego w tym przypadku jako synteza środowiska przyrodniczego, kulturowego i wizualnego. Wszystkie te elementy organ prawidłowo uwzględnił. W nawiązaniu do ustalenia organu, iż "z archiwalnych map topograficznych wynika, że w przeszłości w części wschodniej działki występował zbiornik wodny" strona podniosła, że planowana inwestycja przyczyni się do przywrócenia poprzednio istniejących stosunków wodnych. To stanowisko nie daje jednakże podstaw do uwzględnienia skargi. Jakkolwiek bowiem z akt sprawy istotnie wynika, że działka ma spadek w kierunku wschodnim, co mogło skutkować istnieniem na tej jej części w przeszłości zbiornika wodnego, to zdaniem Sądu, organy ochrony środowiska orzekające w tej sprawie zobowiązane były dokonać uzgodnienia warunków zabudowy w odniesieniu do aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Nie chodzi tu zatem o postępowanie uwzględniające historyczny stan stosunków wodnych, lecz postępowanie zmierzające do przyznania skarżącego określonego uprawnienia, którego udzielenie jest warunkowane stwierdzeniem, że nie będzie się ono wiązało z dokonaniem zmiany istniejących stosunków wodnych, wpływając na sposób zapewnianej ochrony wartościom przyrodniczym spornego terenu. Na gruncie tej sprawy niewątpliwie nie zaistniały jednocześnie okoliczności objęte dyspozycją § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, które zniosłyby w stosunku do analizowanej inwestycji zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a więc okoliczności, które uzasadniałyby uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na stwierdzenie, że rozważany przypadek dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, bądź realizacji inwestycji celu publicznego lub zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa czy też likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Podsumowując, w realiach tej sprawy nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ wadliwie ustalił jej stan faktyczny, czym uchybił przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że w sposób nieodpowiadający wymogom art. 6, art. 8 i art. 124 oraz art. 107 § 6 w zw. z art. 11 k.p.a. wyjaśnił powody, które stały za przyjętym rozstrzygnięciem. Norma ujęta w art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w świetle brzmienia ww. przepisu w sytuacji, gdy "przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Kontrolowana sprawa dotycząca uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powyższego charakteru niewątpliwie nie posiada, ponieważ nie wiąże się z nałożeniem obowiązku, a uprawnienie do realizacji spornej inwestycji polegającej na budowie stawu rekreacyjnego nie jest ograniczane lub odbierane, skoro skarżący dopiero o nie w rozpatrywanej w trybie uzgodnieniowym sprawie wystąpił. W konsekwencji nie doszło w niej do zarzucanego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie okoliczności, że właścicielowi działki przylegającej do działki inwestora, która również znajduje się na obszarze chronionej formy przyrody, organy środowiskowe uzgodniły inwestycję polegającą na budowie stawu rekreacyjnego, nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Z akt sprawy istotnie wynika, że w sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowano, m.in. zabudowę rekreacji indywidualnej oraz wody powierzchniowe, w tym zbiorniki wodne (pkt 3 analizy urbanistycznej), tym niemniej okoliczność ta nie stanowiła podstawy do uzgodnienia projektu decyzji, jeżeli takie działanie, co niesporne, w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, jako że prowadziłoby do zmiany stosunków wodnych. Rozważana sytuacja nie stanowi przypadku, w którym prawna dopuszczalność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, którą kształtują wiążąco przepisy prawa materialnego, powinna być wyznaczona w oparciu o inne jednostkowe rozstrzygnięcie, tym bardziej, gdy jego prawidłowość w zakresie stwierdzonego braku kolizji inwestycji z przepisami rozporządzenia, nie została w stosownej procedurze kontrolnej potwierdzona. Wymaga podkreślenia, że zasada legalizmu jest podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego i chociaż inne zasady ogólne mają również niezaprzeczalne znaczenie, to jednak, jeżeli stan faktyczny sprawy ustawi którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92, s. 116). Nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że przepis art. 8 § 2 k.p.a. dopuszcza odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w podobny sposób, wskazując, że podstawą do tego jest zaistnienie "uzasadnionej przyczyny", zaś uzasadnieniem odstąpienia od powielenia linii orzeczniczej organu są w szczególności: dostrzeżenie wadliwości dotychczasowej praktyki i potrzeba jej zmiany poprzez wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Podważenie zasady zaufania do działań organów państwa nie należy zatem rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania rozstrzygnięcia odmiennego od innego, w analogicznym stanie prawnym, w sytuacji kiedy rozstrzygnięcie odmienne jest prawidłowe. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony otrzymania decyzji (rozstrzygnięcia) takiej samej treści, jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach, albowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, CH Beck 2021, s. 63). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie.