II SA/Rz 1168/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwów D.W., S.W., M.S., J.S. i P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy sprzeciwy oddala. II SA/Rz 1168/23 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwów D.W., S.W., M.S., J.S. i P.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2023 uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 września 2022 r. nr AR-P.6730.18.81.2022.BS w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia decyzji i nadesłanych akt administracyjnych sprawy H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną" na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. ul. [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z 1 września 2022 r. nr AR-P.6730.18.81.2022.BS ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane przedsięwzięcie. Od powyższej decyzji odrębne odwołania złożyli D.W., S.W., P.M., D.K., J.S., M.S. i Spółdzielnia [...] w R. W odwołaniach zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące wydaniem decyzji, podczas gdy zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzją z 4 listopada 2022 r. nr SKO.415/433/2022 SKO w Rzeszowie, uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wydana decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zaleciło by organ prowadząc ponownie postępowanie wyczerpująco uzasadnił wielkość i granice wyznaczonego przez siebie obszaru analizowanego, ustalił rodzaj i gabaryty istniejącej zabudowy w całym obszarze i wydał decyzję w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy. Wskutek rozpoznania złożonych sprzeciwów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 134/23 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd wskazał, że Kolegium rozpoznało odwołanie jednej ze stron, które to zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Rzeszowie postanowieniem z 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2023, po rozpoznaniu odwołania D.K., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast decyzją z 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2023 Kolegium po rozpoznaniu odwołań Spółdzielni [...] w R., S.W., D.W., M.S., J.S. i P.M., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta z 1 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. - dalej "u.p.z.p.") oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej "rozporządzeniem") wskazało, że organ I instancji nie sprostał wymogom rozporządzenia wskazującym sposób ustalenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy i odnoszących ich wielkości do wyników analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym lub na działkach sąsiednich. Oceniając treść analizy urbanistycznej oraz kwestionowanej decyzji w aspekcie powyższych regulacji Kolegium zauważyło, że nie odpowiadają one wynikającym z nich wymogom. Powołując się na § 4 rozporządzenia wskazało, że organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] obr. 212 i [...] obr. 212 zgodnie z załącznikiem graficznym. W ocenie Kolegium powyższe nastąpiło w sposób nieprawidłowy. Pominięto bowiem, że na sąsiedniej działce nr [...] linia zabudowy tworzy uskok i znajduje się tam budynek położony w większej odległości od pasa drogowego niż linia zabudowy ustalona przez organ. SKO wskazało, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej inną niż średnia uzasadniając, że uwzględniono w tej kwestii wniosek inwestora, bowiem w obszarze analizy występują budynki o bardzo zróżnicowanej szerokości. Kolegium zauważyło, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Powody i przesłanki odstępstw od zasady wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie i szczegółowo uzasadnione przez organ wydający decyzje. W rozpoznawanej sprawie wbrew wymogom § 6 ust. 2 rozporządzenia z analizy nie wynika dopuszczalność ustalenia szerokości elewacji innej niż średnia. Dodatkowo organ nie uzasadnił powodów dla których odstąpił od ogólnej zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium uzasadnieniem powyższego nie może być samo żądanie inwestora i zróżnicowanie szerokości budynków na analizowanym obszarze. Wymóg wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oznacza konieczność uwzględnienia wszystkich budynków na tym obszarze. Ze stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej nie wynika, aby powyższy wymóg został spełniony. Na marginesie zauważyło, że wartość średnia szerokości elewacji podana w analizie, oparta o podane tam dane, wyliczona jest błędnie. Kolegium poddało także w wątpliwość sposób wyliczenia ujętego w tabeli wskaźnika powierzchni zabudowy. Zauważyło, że nie jest wiadomym czy wszystkie działki zabudowane w terenie analizowanym były brane pod uwagę. Zawarty w punkcie 1.3 analizy zapis: "dla obszaru analizowanego zostały wyliczone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które wynoszą m.in." może oznaczać, że nie wszystkie działki i występujące na niej wielkości zostały w tabeli umieszczone. Powyższe wskazuje na wybiórcze potraktowanie ustalenia średnich wartości parametrów nowej zabudowy i nie pozwala to na rzetelną weryfikację ustalonych parametrów i ocenę ustalenia ich w prawidłowy sposób. Kolegium zauważyło także, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym wynoszą od ok. 2,5 m do ok. 9 m. Powyższe sprzeczne jest z ustaleniami samej analizy architektonicznej, w której stwierdzono, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się od ok 2,5 m do ok. 16 m. Natomiast wartość 9,25 m wysokości analiza podaje jedynie jako wartość średnią tego wskaźnika. Kolegium zauważyło, że wartość powyższa w analizie wyliczona została jako średnia z tylko dwóch skrajnych wartości dotyczących wysokości, a nie jako średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym. Tymczasem obowiązkowi badania podlegają wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Wadliwość analizy w tym zakresie nie pozwala na rzetelną weryfikację ustalonych parametrów i ocenę prawidłowości ich ustalenia. W odniesieniu do wskaźnika "geometrii dachu" organ I instancji nie wskazał jakie działki i występujące tam parametry zabudowy były brane pod uwagę ustalając wielkości o których mowa w § 8 rozporządzenia. Kolegium przypomniało o konieczności uwzględnienia w analizie urbanistycznej wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym a nie tylko niektórych z nich wybranych na podstawie dowolnej metody. Kolegium zauważyło ponadto, że organ ustalił kierunek głównej kalenicy jako skierowaną "skośnie w stosunku do frontu działki". Takie ustalenie nie znajduje oparcia sporządzonej analizie architektonicznej, w której wskazano, że na obszarze analizowanym "główne kalenice skierowane równolegle lub prostopadle w stosunku do frontu działek". Jednocześnie organ nie uzasadnił swojego stanowiska i przyczyn dla których poczynił ustalenia abstrahując od treści analizy. SKO wskazało ponadto, że organ I instancji nie uzasadnił przyjętej przez siebie wielkości analizowanego obszaru. Wskazał jedynie, że analizą objęto obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie są znane motywy jakimi kierował się organ przyjmując takie a nie inne granice wyznaczonego obszaru. Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie obszaru analizowanego bez uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje konieczność jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest to podyktowane koniecznością wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w szczególności uzupełnienie wskazanych błędów i braków decyzji oraz sporządzonej analizy. Kolegium zaleciło by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględnił poczynione uwagi, wyczerpująco uzasadnił wielkość i granice wyznaczonego przez siebie obszaru analizowanego, ustalił rodzaj i gabaryty istniejącej zabudowy w całym obszarze i w efekcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy wydał decyzję spełniającą wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. SKO nie uwzględniło natomiast zarzutu odwołujących, że planowana zabudowa nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]. Podkreśliło, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Projektowana inwestycja zabudowy wielorodzinnej jest w takiej sytuacji kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania na obszarze objętym analizą i nie narusza kontynuacji funkcji. Powołane wyroki sądów administracyjnych wiążą organy w sprawie w której zapadły i nie są wiążące dla innych postępowań, których stan faktyczny podlega odrębnej ocenie. Od powyżej opisanej decyzji odrębne, lecz o tej samej treści, sprzeciwy złożyli D.W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 1168/23), S.W. (II SA/Rz 1169/23), M.S. (II SA/Rz 1170/23), J.S. (II SA/Rz 1171/23), P.M. (II SA/Rz 1172/23) i D.K. (II SA/Rz 1173/23). Wnoszący sprzeciwy kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek błędnego przyjęcia, że: - w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., - postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 9 u.p.z.p., nie mają znaczenia prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, - sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami studium nie stanowi przeszkody do wydania niezgodnej ze studium decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 2. przepisów postępowania: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, - art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną i poglądami zawartymi w prawomocnych i wiążących organ wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 523/20 oraz z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 59/21 - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób który podważa zaufanie jego uczestników do organu, odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym tj. na gruncie niniejszej sprawy dokonanie przez Kolegium odmiennej wykładni przepisów prawnych i wydanie przez SKO odmiennych orzeczeń w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym (por. decyzja SKO z 12.10.2021 r. nr SKO.415/2020/2021), - art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ błędnego stanowiska, że możliwe jest wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, która jest sprzeczna z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - art. 7, art, 77, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie niniejszej sprawy treści ww. Studium; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy jakiegokolwiek uzasadnienia oraz przytoczenia i wyjaśnienia stronom sprawy przesłanek prawnych w oparciu o które organ doszedł do twierdzeń, że sprzeczność planowanej inwestycji ze studium nie jest przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji oraz, że projektowana inwestycja zabudowy wielorodzinnej jest kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania na obszarze objętym analizą i nie narusza kontynuacji funkcji. Wobec powyższych zarzutów wnoszący sprzeciwy zawnioskowali o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zawnioskowali o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dołączonych do sprzeciwów dokumentów na okoliczność wykazania, że Kolegium przyjęło w rozpoznawanej sprawie odmienny pogląd od poprzednio wyrażonego, a mianowicie, że postanowienia studium nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego studium. W obszernym uzasadnieniu przedstawili własne stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1173/23 WSA w Rzeszowie odrzucił sprzeciw D.K., jako wniesiony z uchybieniem terminu. Natomiast postanowieniami z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1169/23, II SA/Rz 1170/23, II SA/Rz 1171/23 oraz 1172/23 WSA w Rzeszowie postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Rz 1169/23, II SA/Rz 1170/23, II SA/Rz 1171/23 oraz II SA/Rz 1172/23 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1168/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Natomiast obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciwy nie mogą zostać uwzględnione. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone, a mianowicie przepisy postępowania wyjaśniającego związanego z ustaleniem parametrów inwestycji wobec wadliwej analizy urbanistycznej, a przede wszystkim dotyczącymi spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. Naruszono więc przepisy postępowania, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotnie – tak jak wskazuje Kolegium – treść sporządzonej analizy urbanistycznej oraz wydana decyzji nie odpowiadają wymogom rozporządzenia wskazującym sposób ustalenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy i odnoszącym ich wielkość do wyników analizy zabudowy występującej zarówno w obszarze analizowanym lub na działkach sąsiednich. Kolegium wskazało na nieprawidłowości w odniesieniu do parametrów, o których mowa w § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia oraz brak uzasadnienia przyjętej przez organ wielkości analizowanego obszaru. Brak uzasadnienia ustalonych dla planowanej inwestycji parametrów, powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek ich weryfikacja. Tymczasem konstrukcja przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia nie pozwala na zupełnie dowolne ustalenie parametrów takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, obowiązująca linię zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Słusznie wskazuje Kolegium, że co do zasady parametry nowej inwestycji ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Co prawda jest możliwe odstępstwo od tej reguły, ale powinno być ono uzasadnione wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem znajdujące się w aktach wyniki nie wskazują średnich parametrów w obszarze analizowanym, zaś sama analiza i uzasadnienie decyzji zawierają rozbieżności i nie spełniają wymogów rozporządzenia. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczna stanowi punkt wyjściowy, podstawowy dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na danym terenie. W przepisach rozporządzenia, zgodnie z § 1 określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Obszar analizowany oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21). Zasadnie Kolegium wskazało na nieprawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] obr. 212 i [...] obr. 212 zgodnie z załącznikiem graficznym. Tymczasem pominięto, że na sąsiedniej działce nr [...] linia zabudowy tworzy uskok i znajduje się tam budynek położony w większej odległości od pasa drogowego niż linia zabudowy ustalona przez organ. Obowiązująca linia zabudowy nie została wyznaczona zgodnie z wymogami § 4 rozporządzenia. Kolegium wskazało także, że organ ustalił szerokość elewacji frontowej inną niż średnia uzasadniając, że uwzględniono w tej kwestii wniosek inwestora, bowiem w obszarze analizy występują budynki o bardzo zróżnicowanej szerokości. Słusznie zauważyło SKO, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie wbrew wymogom § 6 ust. 2 rozporządzenia z analizy nie wynika dopuszczalność ustalenia szerokości elewacji innej niż średnia. Nie uzasadniono także dlaczego odstąpiono od ogólnej zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wymóg wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oznacza konieczność uwzględnienia wszystkich budynków na tym obszarze. Ze stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej nie wynika, aby powyższy wymóg został spełniony. Słusznie także zauważyło Kolegium, że wartość średnia szerokości elewacji podana w analizie, oparta o podane tam dane, wyliczona jest błędnie. Sąd aprobuje wątpliwości organu odnoszące się do wyliczenia ujętego w tabeli wskaźnika powierzchni zabudowy. Z zawartego w pkt 1.3 analizy urbanistycznej zapisu cyt. "...dla obszaru analizowanego zostały wyliczone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które wynoszą m.in. (...)" nie wynika czy wszystkie działki i występujące na nich wielkości zostały w tabeli umieszczone. Określenie "między innymi" i wskazanie numerów działek rodzi wątpliwość czy wszystkie działki na obszarze analizowanym zostały uwzględnione. Słusznie zauważyło Kolegium, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2,5 m do ok. 9 m. Powyższe sprzeczne jest z ustaleniami samej analizy architektonicznej, gdzie wskazano, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się od ok. 2,5 m do ok. 16 m. Natomiast wartość 9,25 m analiza podaje jedynie jako wartość średnią tego wskaźnika. Kolegium zauważyło, że wartość powyższa w analizie wyliczona została jako średnia z tylko dwóch skrajnych wartości dotyczących wysokości, a nie jako średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym. Obowiązkowi badania podlegać muszą wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Sąd aprobuje także uwagi Kolegium odnoszące się do ustalenia wskaźnika geometrii dachu. Organ I instancji nie wskazał jakie działki i występujące tam parametry zabudowy były brane pod uwagę ustalając wielkości o jakich mowa w § 8 rozporządzenia. Ponadto organ ustalił kierunek głównej kalenicy jako skierowaną "skośnie w stosunku do frontu działki", a takie ustalenie nie znajduje oparcia w sporządzonej analizie architektonicznej. Wskazano w niej bowiem, że na obszarze analizowanym "główne kalenice skierowane równolegle lub prostopadle w stosunku do frontu działek". Organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska i przyczyn dla których poczynił ustalenia abstrahujące od treści analizy. SKO wskazało ponadto, że organ I instancji nie uzasadnił przyjętej przez siebie wielkości analizowanego obszaru. Wskazał jedynie, że analizą objęto obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Słusznie zauważyło Kolegium, że nawet jeśli organy wyznaczają do analizy minimalny obszar (stanowiący trzykrotność frontu), to nie uchyla to obowiązku wnikliwego uzasadnienia dokonanego wyboru. Uzasadnienie w dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno bowiem spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Zasadnie zatem, w ocenie Sądu opisane powyżej wadliwości analizy nie pozwalały na rzetelną weryfikację ustalonych parametrów i ocenę prawidłowości ich ustalenia. Mając na uwadze rodzaj braków w materiale dowodowym, w tym przede wszystkim brak prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stanowi fundamentalny element tego materiału, w ocenie Sądu, organ odwoławczy był uprawiony do wydania decyzji kasacyjnej. Tego rodzaju braki, o których wyżej była mowa przekraczają kompetencje organu odwoławczego, które przewiduje art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu ponoszonego w złożonych sprzeciwach a dotyczącego pominięcia przez Kolegium zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r.), Sąd uznał go za nieuzasadniony. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się że studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego ustala więc tylko kierunki oraz sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ wymóg taki nie wynika z przepisów u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18). Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez wnoszących sprzeciwy, że postanowienia studium mają znaczenie dla oceny prawidłowości postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego studium. Pogląd ten jest odosobniony i niezasługujący na akceptację. Sąd aprobuje i przyjmuje za własne stanowisko zawarte w wyroku NSA z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 67/22 w którym stwierdzono, że: "studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organy administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy". Stosownie do powyższego należało uznać za odosobniony pogląd wyrażony w powołanych przez wnoszących sprzeciwy wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 523/20 oraz z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 59/21. W świetle powyższych rozważań, należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie. Kolegium uzasadniło swoja decyzję w sposób przekonywujący, wskazując braki w materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciwy jako bezzasadne na podstawie art. 151a § 2 k.p.a.