I SA/Łd 549/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk Drozda, Asesor WSA Tomasz Furmanek, Protokolant Starszy specjalista Małgorzata Kowalczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 25 stycznia 2023 r. nr LXVI/398/23 w przedmiocie dopłat dla odbiorców wody 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Krośniewice na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą nr LXVI/398/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie dopłat dla odbiorców wody, Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g.") i art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) ustaliła mieszkańcom sołectw W., F. i S. dopłaty do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych w wysokości odpowiadającej opłacie za 2 m3/miesiąc na osobę zamieszkałą w danym gospodarstwie domowym ( § 1 pkt 1) przewidując ich przekazanie przez Burmistrza K. Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Mieszkaniowej w K. po uprzednim wystawieniu faktury (§ 1 pkt 2). Czasowy zakres obowiązywania dopłat ustalono na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (§ 2). Datą wejścia w życie uchwały był dzień jej podjęcia (§ 4). Na uchwałę tę skargę złożył Wojewoda [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537 – dalej: u.z.z.w.) przez brak określenia odbiorców uchwały wskazanych jako "grupa taryfowa" w taryfie dla zbiorowego odprowadzania ścieków (tzw. "taryfowej grupy odbiorców"), tj. w sposób zgodny z grupami odbiorców wskazanymi w taryfach zatwierdzonych decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 lipca 2021 r.; 2. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - przez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu powołano się na przepis art. 24 ust. 6 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, a także na art. 24b i 24cust. 2 i 27a ww. ustawy, z których wynika, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki od podatku od towarów i usług. Organ regulacyjny, którym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Zdaniem strony skarżącej, z treści tak skonstruowanych przepisów wynika, że dopłata, o której stanowi rada w podjętej uchwale, powinna odnosić się do ustalonych we właściwej decyzji wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Nie jest więc możliwe ustalanie dopłat dla poszczególnych podmiotów wymienionych w danej taryfowej grupie odbiorców. W realiach niniejszej sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał w dniu 26 lipca 2021 r. decyzję nr WA.RZT. 70.166.2021/5, w której zatwierdził na okres 3 lat taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy K. W załączniku do tej decyzji określono wysokość cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i grupy odbiorców usług. W szczególności Grupa W1 i Grupa W2 obejmuje gospodarstwa domowe w ogólności a nie tylko mieszkańców danej gminy. Ponadto uchwała zawęża krąg mieszkańców gminy uprawnionych do dopłaty do mieszkańców wyłączenie sołectw W., F. i S. Wobec tego ustalone w uchwale dopłaty dla grupy mieszkańców sołectw W., F. i S. niewymienionej w decyzji nr WA.RZT.70.166.2021/5, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 24 ust. 6 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Tymczasem z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, iż na ternie gminy Krośniewice ustalono jedynie dopłatę dla części grupy taryfowej Grupa W1 i Grupy W2 obejmujących gospodarstwa domowe, tj. wyłącznie dla mieszkańców sołectw W., F. i S. Wskazana dopłata nie objęła wszystkich podmiotów przynależnych do wskazanej grupy taryfowej, lecz tylko ich część, ograniczoną jedynie do mieszkańców sołectw W., F. i S. Ponadto, w ocenie skarżącego rada gminy nieprawidłowo zaniechała opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. podniosła, że Wojewoda nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały, która dotyczy spraw finansowych, zatem właściwym skarżącym jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Ponadto wniosła o oddalenie skargi, ponieważ zaskarżona uchwała odnosi się do danej grupy taryfowej, w ramach której ustala ona zasady w zakresie dopłat do opłat za pobraną wodę dla konkretnej grupy adresatów, tj. mieszkańców wyróżnionych w uchwale sołectw. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jej celem jest zrekompensowanie mieszkańcom konkretnych sołectw ich niekorzystnej sytuacji. Objęcie uchwałą wszystkich mieszkańców gminy byłoby nieuzasadnione, przede wszystkim z finansowego punktu widzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Kontroli Sądu poddano uchwałę nr LXVI/398/23 Rady Miejskiej w K. z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie dopłat dla odbiorców wody. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podobnie jak akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Skargę na taki akt może wnieść organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 85 u.s.g., organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Obszar "spraw finansowych", w których właściwa jest regionalna izby obrachunkowa, został zakreślony przez art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1325). Zgodnie z jego treścią, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. W pozostałym zakresie nadzór sprawowany jest przez wojewodę z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów (B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 86). Zaskarżona uchwała nie mieści się w żądnej z kategorii wymienionych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., co oznacza, że organem nadzorczym jest w tym przypadku wojewoda, a nie regionalna izba obrachunkowa. Uchwała ta dotyczy problematyki objętej u.z.z.w., mieszcząc się przedmiocie określonym w jej art. 1 w postaci "zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków". Chodzi tu więc o sprawę zaopatrzenia w wodę, a nie sprawę finansową. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g., wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Jak wynika z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Według art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznanej sprawie wojewoda skorzystał z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W rozpoznanej sprawie wynik tej kontroli jest dla rady gminy negatywny – Sąd uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem, co pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Z treści tego przepisu wynika, że uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy generalne i abstrakcyjne, odnoszące się m.in. do mieszkańców gminy, nadając im określone uprawnienia, a krąg tych osób może być zmienny w czasie (Wyrok WSA w Gliwicach z 19.12.2018 r., II SA/Gl 982/18, LEX nr 2608283). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką (B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 40, art. 41). Zaskarżona uchwała ma wszelkie cechy aktu prawa miejscowego, ponieważ odnosi się do niezindywidualizowanego podmiotu (mieszkańcy sołectw W., F. i S.) i nie ma skonkretyzowanego, lecz abstrakcyjny przedmiot (dopłata do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych). W związku z tym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (w tym akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa (zob. np. wyrok NSA z 1.12.2021 r., III OSK 728/21, LEX nr 3344678). Oprócz tego, uchwała narusza przepis art. 24 ust. 6 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Przez "taryfową grupę odbiorców usług" rozumie się odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi (art. 2 pkt 13 u.z.z.w.). Zasady zatwierdzania taryfy określa przepis art. 24b ustawy. Stanowi on, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (ust. 3). Po dokonaniu oceny zgodności taryfy z przepisami prawa organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy). W aktach sprawy znajduje się decyzja organu regulacyjnego z 26 lipca 2021 r., wydana na wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy K. na okres 3 lat. W decyzji tej wyróżniono 5 taryfowych grup odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.z.z.w. Są to m.in. indywidualni odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (Grupa W1), odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, korzystający z lokalu w budynku wielolokalowym, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 1-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (Grupa W2) oraz inni, nie będący gospodarstwem domowym. Na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy mogła podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Tymczasem, jak słusznie zarzucił wojewoda, podjęła uchwałę dotyczącą części grupy taryfowej W1 i W2. Było to, z punktu widzenia zakresu upoważnienia z art. 24 ust. 6 ustawy, niedopuszczalne. Nie zmienia tej oceny podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że celem uchwały było zrekompensowanie niektórym mieszkańcom gminy ograniczonego dostępu do wody zdatnej do użytku (w szczególności pitnej), co dotyczy mieszkańców wskazanych w uchwale sołectw, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska śmieci. Podobnie, nie ma znaczenia okoliczność, że w poprzednich latach uchwały takie były podejmowane i nikt ich nie kwestionował. Sąd nie może bowiem oceniać celowości działań uchwałodawczych rady gminy, lecz wyłącznie ich zgodność z prawem. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). dch