III OSK 728/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Łosice z dnia 24 marca 2011 r. nr VIII/42/11 w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie, II. oddala wniosek Rady Miasta i Gminy Łosice o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Łosice z dnia 24 marca 2011 r. nr VIII/42/11 w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały: - w pkt 1 gdy chodzi o zawarte tam wyrazy "do: 1. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łosicach; 2. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łosicach; 3. Komendy Powiatowej Policji w Łosicach; 4. Sądu Rejonowego w Siedlcach; 5. Zakładów Opieki Zdrowotnej w Łosicach; 6. Wydziału Oświaty w Łosicach" oraz wyraz "swoich" - w pkt. 2 (punkt 1), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest w części zasadna, ponieważ nie było dopuszczalne określenie w uchwale kto wchodzi w skład danego Zespołu Interdyscyplinarnego. Reguły w danym zakresie wynikają wprost z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. Dodatkowo, czego nie podniesiono w skardze, Rada zmodyfikowała zasady zakreślone wprost tą ustawą. W myśl ustawy członkiem zespołu interdyscyplinarnego jest także obligatoryjnie przedstawiciele organizacji pozarządowej (art. 9a ust. 3 pkt 6 u.p.p.r.). Tymczasem, w myśl dotychczasowego brzmienia pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w związku z jego pkt 2 ewentualny udział przedstawiciela organizacji pozarządowej miałby charakter fakultatywny. Nie musi on bowiem, wobec brzmienia pkt 1, wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Powtórzenie w treści uchwały postanowień ustawy, łącznie z ich modyfikacją, nie było dopuszczalne – doprowadziło do naruszenia wyrażonej w Konstytucji hierarchiczności aktów normatywnych. Przepisy ustanowione przez Radę musiały być więc wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym zakresie. Za chybione uznano natomiast wywody skargi, gdzie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały upatruje się w jej nieopublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu może mieć to wyłącznie znaczenie w kontekście oceny jej skuteczności jako aktu prawa miejscowego. Z § 3 uchwały wnosić należy, że nie było intencją Rady skierowanie uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nie można jednak uznać, aby uchwała naruszała w danym zakresie prawo w takim stopniu, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną (skutki stwierdzenia nieważności). W takiej sytuacji skarga w pozostałym zakresie została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Siedlcach, zaskarżając go w części, tj. w zakresie oddalającym skargę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) w związku z art. 7, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że zaniechanie opublikowania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie narusza prawa w takim stopniu, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną w sytuacji, gdy przepisy wyżej cytowanej ustawy przewidują wprost, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rolą organów administracji bądź sądów będzie rozważenie w kontekście konkretnych spraw, czy odstąpienie od publikacji zaskarżonej uchwały uznane zostanie za prowadzące do podważenia skuteczności konkretnych czynności, czy też nie w sytuacji, gdy obowiązek publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wynika wprost z przepisów ustawy i nie podlega ocenie organów; - art. 147 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej uzasadniającej stanowisko Sądu o braku konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną nieopublikowanej uchwały. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie w przypadku uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, a naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w tej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy Łosice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Siedlcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zasługują na akceptację. Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej bowiem sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, w stosunku do której zakres kognicji sądu określał art. 147 i art. 151 P.p.s.a. Art. 145 P.p.s.a. stanowi podstawę dla sądu pierwszej instancji do uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, a więc do aktów administracyjnych indywidulanych i konkretnych, a nie aktów generalnych i abstrakcyjnych. Tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ani też nie oceniał naruszenia prawa w zakresie norm zawartych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że uchwała ustalająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opub. w LEX nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w LEX nr 2037405). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ prace i spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych tworzonych przez ten Zespół mają charakter powtarzalny, cykliny, a nie jednorazowy. Działania samego Zespołu nakierowane są na pomoc osobom pozostającym poza strukturą administracji samorządowej. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których poza czynnościami diagnostycznymi i informacyjnymi wymienia się podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego (a także grup roboczych tworzonych przez ten zespół) w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się na podstawie specjalnej procedury "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają szeroki zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób pozostających poza administracją samorządową, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Tym samym przepisy te mają także charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Łosice, który mógłby uzyskać pomoc Zespołu Interdyscyplinarnego lub utworzonej przez ten Zespół grupy roboczej. Ponadto w skład Zespołu powoływane są osoby zarówno pozostające w zatrudnieniu w samorządowych jednostkach organizacyjnych Gminy Łosice (np. w gminnym ośrodku pomocy społecznej lub placówce oświaty) jak i pozostające poza strukturą samorządu gminnego – np. w policji. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawi których jej adresaci uzyskali uprawnienia do uzyskania pomocy udzielanej przez Zespół Interdyscyplinarny. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są jedynie do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, opubl. w LEX nr 3220983). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący pogląd w orzecznictwie sadowym, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego (tak, np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, opubl. w LEX nr 1111761; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21, opubl. w LEX nr 3174630; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20, opubl. w LEX nr 3039274; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20, opubl. w LEX nr 3029611; WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 179/20, opubl. w LEX nr 3050499; WSA w Łodzi w prawomocnym wyrok z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20, opubl. w LEX nr 3027811). Mając powyższe należy stwierdzić, że w pełni zasadnym są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) w związku z art. 7, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zaniechanie opublikowania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie narusza prawa w takim stopniu, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną w sytuacji, gdy przepisy wyżej cytowanej ustawy przewidują wprost, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skoro zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zmierzające do nadania mu charakteru aktu wewnętrznego stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Powyższe przepisy zostały pominięte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, mimo że już w zarzutach skargi wskazano na ich naruszenie. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała została wydana z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP nakazującym każdemu organowi władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej uzasadniającej stanowisko Sądu o braku konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną nieopublikowanej uchwały. Błędne zakwalifikowanie przez Radę Miasta i Gminy Łosice zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa wewnętrznego uzasadniało jej unieważnienie w całości. Należy przy tym dodać, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do uzupełniania treści uchwał w taki sposób, aby unieważnione przepisy zastąpić prawidłową regulacją. Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta i Gminy Łosice z dnia 24 marca 2011 r. nr VIII/42/11 w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stwierdził nieważność tej uchwały w pozostałym zakresie. Zakres takiego rozstrzygnięcia wynika stąd, że nie został zaskarżony punkt pierwszy wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten stwierdził nieważność dwóch przepisów zaskarżonej uchwały. Uwzględniając skargę kasacyjną należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie co oznacza, że unieważniona została cała zaskarżona uchwała. Ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona, to wniosek strony przeciwnej (Rady Miasta i Gminy Łosice) dotyczący zasądzenia kosztów postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny i nie ma oparcia ani w art. 203, ani też w art. 204 P.p.s.a. i w związku z tym w punkcie II wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił. Ponadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.