II SA/Gl 982/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Łodygowice, uchwałą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Nr VI/53/2015, działając na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – dalej: u.z.z.w.) oraz art. 219 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), ustaliła na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. dopłatę do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla grupy taryfowej gospodarstwa domowe i jednostki użyteczności publicznej. Grupę tę zdefiniowano w uchwale jako: "Właściciele, zarządcy budynków posiadający stałe zameldowanie na terenie Gminy lub tymczasowe zameldowanie i rozliczający podatek od dochodów osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w Żywcu." Skargą wniesioną 28 lipca 2015 r. Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, jako niezgodnej z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. w zw. z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że różnicując odbiorców wody ze względu na zameldowanie i rozliczanie podatku dochodowego w Urzędzie Skarbowym w Żywcu, Rada Gminy naruszyła wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, dyskryminując pozostałych mieszkańców tej samej gminy oraz inne podmioty, wykorzystujące wodę do celów spożycia lub socjalno-bytowych, np. właścicieli domów letniskowych, ujętych w czwartej grupie taryfowej, a więc znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Łodygowice wniosła o jej oddalenie, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie i w granicach delegacji ustawowej z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. Zadania z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji należą zaś do zadań własnych gminy i ich realizacja odbywa się ze środków gminy. Oznacza to, że cechą relewantną jest zamieszkiwanie na terenie gminy, bowiem z faktu tego wynikają nie tylko prawa, ale i obowiązki. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy podał nadto, że jej kondycja finansowa pozwala na przyznanie dopłat jedynie niektórym podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 819/15, oddalił skargę. W uzasadnieniu podano m. in., że przyznanie dopłat jednej, wybranej grupie taryfowej odbiorców wody, zaliczonych do pierwszej grupy taryfowej, jako osób zameldowanych i rozliczających podatek dochodowy na terenie gminy, nie może być zakwalifikowane jako bezpodstawne faworyzowanie określonej grupy w porównaniu z innymi podmiotami, wykorzystującymi wodę do spożycia lub na cele socjalno-bytowe, zaliczonych do czwartej grupy taryfowej. W tym wypadku nie chodzi bowiem o zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną. Cechy w postaci zameldowania i rozliczania podatku dochodowego, mają znaczenie dla sytuacji finansowej i dochodów jednostki samorządu terytorialnego, która z kolei realizuje zadania własne z zakresu wodociągów, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji i może partycypować w ponoszonych przez odbiorców wody wydatkach jedynie w granicach posiadanych środków finansowych. O ile zatem określona grupa odbiorców wody (mieszkańcy gminy), przyczynia się do dochodów gminy w większym stopniu niż inne osoby, będące odbiorcami wody, może liczyć na uprzywilejowanie w formie dopłaty do pobranej wody. Spełnione zatem zostały kryteria odstępstwa od równego traktowania odbiorców wody, a więc relewantność, proporcjonalność i związek z inną wartością. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., sygn. I GSK 735/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu podano m. in., że stanowiska WSA nie można podzielić. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. uchwała o dopłacie może dotyczyć jednej, wybranej lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Określenie "taryfowa grupa odbiorców" nie jest jednoznacznie określone na gruncie języka potocznego. Jest ono zdefiniowane w ramach definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 13 u.z.z.w. Przepis ten wprowadza trzy kryteria rozróżniania taryfowych grup odbiorców: charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków, warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, sposób rozliczeń za świadczone usługi. Wprowadzone w kwestionowanej uchwale kryterium zameldowania, czy rozliczania się z podatków w danym Urzędzie Skarbowym w sposób oczywisty nie nawiązuje do żadnego z ustawowych kryteriów odróżniania taryfowych grup odbiorców usług. Ze względu na treść zaskarżonego wyroku nie budziła wątpliwości zdolność Wojewody do wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej. Jednak Sąd I instancji badając ponownie sprawę, wg NSA, niezależnie od związania wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany został do rozważenia zdolności Wojewody Śląskiego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na gruncie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 86 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Uchwała tego rodzaju w ocenie tut. Sądu jest aktem prawa miejscowego, skoro zawiera normy generalne i abstrakcyjne, odnoszące się m. in. do mieszkańców gminy, nadając im określone uprawnienia, a krąg tych osób może być zmienny w czasie. Realizowanie ww. zadań co prawda jest ograniczone w uchwale czasowo, jednak dotyczy powtarzalnych zachowań i sytuacji, związanych z zaopatrzeniem w wodę (art. 3 §2 pkt 5 p.p.s.a. – por. wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 262/18). W świetle art. 93. ust 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 86 u.s.g. stanowi, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (dalej RIO). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie ustaw regulujących finanse publiczne, a na podstawie przepisów odnoszących się do kwestii zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W świetle art. 3 ust. 1 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Jednocześnie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. winien być analizowany w kontekście zakresu i celu ustawy. Art. 1 u.z.z.w. stwierdza tymczasem (w brzmieniu na dzień wydania uchwały), że "ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów." Problematyka taryf i dopłat wiąże się więc ściśle z powyższymi zagadnieniami, nad którymi nadzór w świetle art. 86 u.s.g. sprawuje Wojewoda, a nie RIO. Chodzi tu zasadniczo o prawo mieszkańców gminy do zaopatrzenia w wodę na określonych warunkach, a zatem m. in. o "ochronę interesów odbiorców usług". Zagadnienie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obejmuje wiele aspektów, nie tylko kwestie finansowania i są to zagadnienia ściśle ze sobą powiązane, w wielu przypadkach trudne do rozdzielenia. Należy dodać, że w świetle uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). NSA w sprawie OPS 1/04 badał problem, "(...) czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń, dotyczących interesu prawnego (przymiotu strony) podmiotu wnoszącego tę skargę". Uznał, że "(...) skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną." Kwestie te podlegają więc ocenie przez NSA, co należy odnieść także do problematyki posiadania lub braku kompetencji organu do zaskarżenia aktu uchwałodawczego. Skoro Sąd ten rozpoznał sprawę merytorycznie, stąd należy uznać, że de facto przyznał Wojewodzie status podmiotu uprawnionego do zaskarżenia uchwały. Tym samym w świetle art. 190 p.p.s.a. WSA był związany oceną zarzutów dokonaną przez NSA. Na tej podstawie, w ramach ustaleń dokonanych przez NSA przyjąć należy, że określenie "taryfowa grupa odbiorców" winno być rozpatrywane w kontekście art. 2 pkt 13 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem taryfowa grupa odbiorców usług – to grupa odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Przepis ten wprowadza jedynie trzy kryteria rozróżniania taryfowych grup odbiorców: 1) charakterystykę zużycia wody lub odprowadzania ścieków, 2) warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, 3) sposób rozliczeń za świadczone usługi. Wprowadzone w kwestionowanej uchwale kryterium zameldowania, czy rozliczania się z podatków w konkretnym Urzędzie Skarbowym nie nawiązuje do żadnego z ustawowych kryteriów odróżniania taryfowych grup odbiorców usług. Inna jest bowiem funkcja obowiązku meldunkowego, przez co bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę. Posługiwanie się więc pozaustawowymi kryteriami nie może stanowić podstawy do udzielania na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. dopłat dla grup odbiorców określonych na podstawie pozaustawowych kryteriów. Jednocześnie, przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 190 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.