I GSK 735/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 819/15 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Gminy Ł. na rzecz Wojewody Ś. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 819/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w Ł. nr [...] w sprawie dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Ł. działając na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) oraz art. 219 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych), ustaliła na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. dopłatę do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla grupy taryfowej gospodarstwa domowe i jednostki użyteczności publicznej. Grupę tę zdefiniowano w uchwale jako: "Właściciele i zarządcy budynków posiadający stałe zameldowanie na terenie gminy lub tymczasowe zameldowanie i rozliczający podatek od dochodów osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w Ż. Skargą wniesioną 28 lipca 2015 r. Wojewoda Ś. domagał się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zw. z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy z dnia 9 kwietnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryf została unieważniona w trybie nadzorczym, z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do jej podjęcia, zaś opisana w zaskarżonym akcie grupa taryfowa odpowiada pierwszej grupie określonej w załączniku Nr 1 do unieważnionej uchwały. Zdaniem Wojewody różnicując odbiorców wody ze względu na zameldowanie i rozliczanie podatku dochodowego w Urzędzie Skarbowym w Ż., Rada Gminy naruszyła wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, dyskryminując pozostałych mieszkańców tej samej gminy oraz inne podmioty, wykorzystujące wodę do celów spożycia lub socjalno-bytowych, np. właścicieli domów letniskowych, ujętych w czwartej grupie taryfowej, a więc znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. wniosła o oddalenie skargi, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie i w granicach delegacji ustawowej z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zadania z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, należą zaś do zadań własnych gminy i ich realizacja odbywa się ze środków gminy. Oznacza to, że cechą relewantną jest zamieszkiwanie na terenie gminy, bowiem z faktu tego wynikają nie tylko prawa, ale i obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona uchwała została podjęta równocześnie z uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a zatem późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf w drodze prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, a w szczególności nie oznacza bezprzedmiotowości tego postępowania sądowego. W ocenie WSA trafnie w odpowiedzi na skargę Gmina powołała się na ustawowo przyznane jej przez ustawodawcę uprawnienia do przyznania dopłat dla jednej, wybranej taryfowej grupy odbiorców usług, wynikające wprost z treści art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zaskarżony akt podjęty został zatem na podstawie i w ramach delegacji ustawowej. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu Wojewody, że przedmiotowa uchwała narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. W szczególności, przyznanie dopłat jednej, wybranej grupie taryfowej odbiorców wody, zaliczonych do pierwszej grupy taryfowej jako osób zameldowanych i rozliczających podatek dochodowy na terenie gminy, nie może być zakwalifikowane jako bezpodstawne faworyzowanie określonej grupy w porównaniu z innymi podmiotami, wykorzystującymi wodę do spożycia lub na cele socjalno-bytowe, zaliczonych do czwartej grupy taryfowej. W tym wypadku nie chodzi bowiem o zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną, o czym mowa jest w przywołanym w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2000 r. sygn. akt K 1/00. Cechy w postaci zameldowania i rozliczania podatku dochodowego, mają znaczenie dla sytuacji finansowej i dochodów jednostki samorządu terytorialnego, która z kolei realizuje zadania własne z zakresu wodociągów, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy i może partycypować w ponoszonych przez odbiorców wody wydatkach jedynie w granicach posiadanych środków finansowych. Zdaniem Sadu I instancji, w żaden sposób nie można uznać za dyskryminujący określone osoby fakt nawiązania do instytucji zameldowania jako klauzuli porządku publicznego. Obowiązek meldunkowy jest bowiem realizacją wymogów, nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującego, z którym łączy się również obowiązek podatkowy (art. 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388). O ile zatem określona grupa odbiorców wody (mieszkańcy gminy), przyczynia się do dochodów gminy w większym stopniu niż inne osoby, będące odbiorcami wody, może liczyć na uprzywilejowanie w formie dopłaty do pobranej wody. Spełnione zatem zostały kryteria odstępstwa od równego traktowania odbiorców wody, o których mowa w przywołanym wyroku TK, a więc relewantność, proporcjonalność i związek z inną wartością. W żadnym też wypadku nie może wchodzić w rachubę dyskryminowanie innych odbiorców wody, np. właścicieli domków letniskowych, korzystających sporadycznie z wody i nie będących obciążonych znacznymi wydatkami na ten cel w porównaniu z mieszkańcami gminy. Według Sądu I instancji zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, taryfowa grupa to odbiorcy usług wyodrębnieni na podstawie charakterystyki zużycia wody i sposobu rozliczeń za usługi. Nie ma też miejsca dowolność działania gminy z powodu zróżnicowania sytuacji prawnej wg statusu przynależności do wspólnoty, jaką tworzą mieszkańcy gminy, dopełniający obowiązku meldunkowego i partycypujący w dochodach gminy z racji ponoszonych obciążeń podatkowych. Wojewoda Ś. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: ppsa); albo 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3) zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie przepisów art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 32 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że przyznanie dopłat jednej, wybranej grupie taryfowej odbiorców wody, do której zaliczono wyłącznie osoby zameldowane i rozliczające podatek dochodowy na terenie gminy, nie narusza zasady równości wobec prawa. Uzasadniając skargę kasacyjną Wojewoda podniósł m.in., że wskazanie przesłanki "zameldowania" narusza w sposób istotny art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r.. poz. 1515 ze zm.). Wspólnotę samorządową tworzą bowiem w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy, a zameldowanie nie jest kryterium, które determinuje przynależność do tej wspólnoty. Odwołując się do reguł wykładni systemowej i definicji miejsca zamieszkania zawartych w art. 25 k.c. podniósł, że o tym, czy dana osoba fizyczna zamieszkuje w określonej miejscowości decyduje jej faktyczny w niej pobyt i zamiar stałego pobytu. W tej sytuacji posłużenie się przez Radę Gminy w uchwale kryterium zameldowania prowadzi do pozbawienia uprawnień rodzin stale na jej terenie zamieszkujących, a więc posiadających status członka wspólnoty gminnej. Autor skargi kasacyjnej zauważył też, że zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę definicja "taryfowej grupy odbiorców usług" jako kryterium wyodrębnienia grup odbiorców' przyjmuje charakterystykę zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposób rozliczeń za świadczone usługi. Tak ustalone kryteria wyznaczają tylko pewien kierunek dla kształtowania poszczególnych kategorii odbiorców, niemniej jednak nic oznaczają pełnej dowolności przy określaniu taryfy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łodygowice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna został oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia i innych przepisów, np. art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednak w świetle art. 176 § 1 pkt 2 ppsa brak powołania tego przepisu w podstawach kasacyjnych czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutu naruszenia tego przepisu prawa. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy tego, czy Rada Gminy właściwie zinterpretowała art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uchwalając dopłaty do zdefiniowanej w przedmiotowej uchwale grupy odbiorców. Sąd I instancji uznał, że określenie grupy odbiorców wody podlegających dotowaniu w oparciu o kryterium zameldowania na terenie gminy lub rozliczania się w Urzędzie Skarbowym w Żywcu jest zgodne z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie można podzielić. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uchwała o dopłacie może dotyczyć jednej, wybranej lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Określenie "taryfowa grupa odbiorców" nie jest jednoznacznie określone na gruncie języka potocznego. Jest ono zdefiniowane w ramach definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zgodnie z tym przepisem taryfowa grupa odbiorców usług – to grupa odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Jest bezsporne, że stawki opłat przewidziane w taryfie powinny odzwierciedlać różnice w ponoszonych kosztach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanych ścieków – w stosunku do tak zdefiniowanych poszczególnych taryfowych grup odbiorców. Przepis ten wprowadza trzy kryteria rozróżniania taryfowych grup odbiorców: charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Wprowadzone w kwestionowanej uchwale kryterium zameldowania czy rozliczania się z podatków w Urzędzie Skarbowym w Ż. w sposób oczywisty nie nawiązuje do żadnego z ustawowych kryteriów odróżniania taryfowych grup odbiorców usług. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela utrwaloną linię orzeczniczą wskazującą, że zachowanie przy konstruowaniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę zasad wynikających z przepisów prawa, w tym zasady samofinansowania oraz eliminacji subsydiowania skrośnego nie powinno się odbywać z odwołaniem się do bazy ewidencji ludności i obowiązku meldunkowego. Inna jest bowiem funkcja obowiązku meldunkowego, zatem bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1946/12, oraz wyrok z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 1276/11 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem i posługiwanie się pozaustawowymi kryteriami nie może stanowić podstawy do udzielania na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dopłat dla grup odbiorców określonych na podstawie pozaustawowych kryteriów. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dopłat naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony, przy czym wobec wyżej wskazanych argumentów i braku wątpliwości interpretacyjnych co do tego przepisu, odnoszenie się do art. 32 Konstytucji RP było zbędne. Ze względu na treść zaskarżonego wyroku w świetle na treść art. 173 § 2 ppsa nie budziła wątpliwości zdolność Wojewody Lubelskiego do wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej. Jednak Sąd I instancji badając ponownie sprawę, niezależnie od związania wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany będzie do rozważenia zdolności Wojewody Śląskiego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na gruncie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 poz. 594) w związku z art. 86 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony skargą kasacyjna wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 1ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa wynagrodzenie radcy prawnego.