I OSK 3044/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 435/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 10 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W POZNANIU WYROKIEM Z 4 PAŹDZIERNIKA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI A. K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KALISZU Z 10 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 21 marca 2023 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskodawca, pouczony o konieczności wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenia prawa do renty i wstrzymaniem jej wypłaty celem usunięcia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, wyjaśnił, że w jego przypadku pobieranie renty nie koliduje z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 10 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pobieranie przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: uśr, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu wyrok ten powoduje, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a uśr i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej ustawy. Argumentował przy tym, że pomimo upływu terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, prawodawca nie wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych żadnych regulacji ograniczających wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, czy też możliwość jego uzyskania, dla sprawujących opiekę osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uznał, że z przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jedynie eliminującego treść normy prawnej uznanej za sprzeczną z regulacjami rangi konstytucyjnej nie można wyprowadzić wniosku, by w następstwie tego wyroku doszło do ustanowienia uprawnienia do prawa wyboru korzystniejszego świadczenia pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czy też do ustanowienia obowiązku dokonywania takiego wyboru. Podkreślił przy tym, że w jego ocenie, możliwość kumulatywnego uzyskania dwóch wspomnianych świadczeń prowadzi wprawdzie do uprzywilejowania takiej osoby względem pozostałych osób uprawnionych do innych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ale uprzywilejowanie to nie ma charakteru rażącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, norma prawna zakodowana w tym przepisie musi być odczytywana w ten sposób, że wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a uśr i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej ustawy, nie musząc jednocześnie dokonywać wyboru takiego świadczenia przez zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podczas gdy wykładnia taka – umożliwiając pobieranie przez osobę sprawującą opiekę jednocześnie dwóch świadczeń (tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego) – prowadzi do rażącego uprzywilejowania osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy względem opiekunów, którzy mają ustalone inne świadczenie emerytalno-rentowe, a których pobieranie muszą zawieszać celem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym bez wpływu na ocenę tego uprzywilejowania jako rażącego pozostaje okoliczność, że opiekun osoby niepełnosprawnej rezygnując z zatrudnienia, nadal może uzyskiwać dochody z innych źródeł (np. z najmu mieszkania, papierów wartościowych itp.). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w sytuacji, gdy osoba ta nie dokona wyboru przysługującego jej świadczenia i nie zrezygnuje ze świadczenia rentowego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających przepisach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w początkowym okresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stosowano literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przyjmowano, że osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w tym zakresie nastąpiła zmiana stanowiska sądów administracyjnych, które odchodzą w tej kwestii od wykładni językowej, dając prymat dyrektywom wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreśla się bowiem, że literalna wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r., stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr powołanym wyrokiem Trybunału wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1858/23). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. Zatem wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504, z późn. zm.), dalej: ufus, Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ufus skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ufus). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, co prawidłowo zaakcentował autor skargi kasacyjnej. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1166/23). Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ufus zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ufus) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego należy uznać, że w niniejszej sprawie Kolegium słusznie stwierdziło, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie wyrażane było również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1690/23). Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący miał ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W toku postępowania skarżący został pouczony o konieczności wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty i wstrzymaniem jej wypłaty celem usunięcia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z oświadczenia skarżącego złożonego w toku postępowania administracyjnego wynikało jednakże, że w jego ocenie pobieranie renty nie koliduje z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ustalonym stanie sprawy uznać należy, że zasadnie odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr okazał się zasadny, a skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.