I OSK 600/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 508/23 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/359/OS/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego i zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 października 2023 r. II SA/Lu 508/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 28 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/359/OS/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego i zasiłku okresowego: I. oddalił skargę; II. przyznał radcy prawnemu M. K. R. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł, w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.sa. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 poz. 901 - dalej powoływana jako u.p.s.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania Skarżącej pomocy w postaci zasiłku na opłacanie opieki w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej zasiłku na opłacania opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącej w niniejszej sprawie. Oświadczono, że opłaty z tytułu pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości lub w części. Oświadczono również, że pomoc prawną świadczono w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."– skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Ma to znaczenie dla niniejszego postępowania bowiem skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, jednocześnie wskazując w zarzucie naruszenie "art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 poz. 901 - dalej powoływana jako u.p.s. poprzez jej błędną wykładnię" nadała charakter materialnoprawny naruszenia wskazanego przepisu. Tym niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie rozwinęła argumentację zarzutów, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do odniesienia się do nich. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej organy w sposób prawidłowy ustaliły sytuację skarżącej, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Opierały się przy tym tak na aktach administracyjnych sprawy, jak i na informacjach pochodzących z innych, licznych postępowań w przedmiocie przyznania stronie różnorakich świadczeń, gdyż jest ona "od kilkudziesięciu lat" (jak sama wskazuje) beneficjentką tego typu wsparcia. Powyższego nie neguje również sama skarżąca, która w składanych pismach, oświadczeniach i wyjaśnieniach odwołuje się np.: "OPS nie ustalił potrzeb i oczekiwań i zakresie opału. Potrzeba znana z urzędu to 4 w sezonie grzewczym do kotła c.o. i oczekiwanie 2 tony w 2023 r." Z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Niemcach (dalej: "ośrodek", "OPS") i z akt sprawy wynika, że skarżąca ma obecnie 79 lat (na datę procedowania przed NSA); deklaruje, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe – mieszka w jednym domu z mężem (pozostają w separacji – wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie, III Wydział Cywilny Rodzinny z 6 lutego 2004 r., III C 2326/03); ma syna, z którym nie utrzymuje kontaktu z uwagi na odległość; posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 9 lipca 2020 r. o uznaniu jej za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 13 lipca 2021 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w Lublinie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Dochód skarżącej w październiku 2022 r. wyniósł 1736,63 zł/mies. (odcinek emerytury); otrzymali z mężem tzw. "dodatek węglowy" w łącznej kwocie 6000 zł, a wnioskująca zakupiła dodatkowo 1,5 tony węgla w cenie preferencyjnej – 1890 zł za tonę (wyrok WSA w Lublinie z 4 lipca 2023 r., II SA/Lu 245/23). Wydatki poniesione na opiekę w styczniu to: 1200 zł (deklarowana na listopad 2022 r.). Decyzją SKO z 5 września 2022 r., nr: SKO.41/3639/OS/2022, stronie przyznano częściowo odpłatne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania (5 dni po 4 godz. w dni robocze od 22 sierpnia 2022 r. do 23 września 2022 r. oraz 8 godzin dzienne od 26 września 2022 r. do 30 czerwca 2023 r.), obejmują one pomoc w utrzymaniu higieny ciała, przy ubieraniu się i rozbieraniu, przygotowaniu posiłków, nadzór nad przyjmowaniem leków, realizację recept, umawianie wizyt lekarskich i pielęgniarskich, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, zapewnienie ogrzewania. Odpłatność ustalono na 25% kosztu za każdą zrealizowaną godzinę wraz ze zwolnieniem strony z 60% tej odpłatności – kwota do zapłaty 3,01 zł/godz. Skarżąca z usług tych nie korzystała, gdyż nie zaakceptowała żadnej z opiekunek, nie rozmawiała z nimi (rozmowy takie odbywał jej mąż). Organ I instancji ustalił również, że w rozmowie telefonicznej z jedną z opiekunek strona zaproponowała uzupełnienie przez pracownicę socjalną karty opieki bez jej realnego prowadzenia i podział wynagrodzenia pomiędzy nią a skarżącą. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z 19 sierpnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że zrezygnuje z usług opiekuńczych w zamian za świadczenie pieniężne na opłacenie takiej pomocy. W opisanym powyżej stanie faktycznym sprawy, nie można przyznać słuszności zarzutom procesowym skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd I instancji nie naruszył w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż są to przepisy o charakterze wynikowym (przeciwstawnie określające wynik procesu decyzyjnego przeprowadzanego przez sąd wobec czego już konstrukcyjnie nie mogą być równocześnie naruszone). Nadto, WSA oddalił skargę, nie zaś uchylił kwestionowany akt SKO, wobec czego nie mógł naruszyć art. 145 p.p.s.a., gdyż go nie stosował, opierając wyrok o podstawę z art. 151 p.p.s.a.. W kwestii wadliwości podnoszonych na gruncie art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uzasadnienie braku ich trafności przedstawiono powyżej – analizując stan faktyczny sprawy na podstawie akt administracyjnych. Opisane powyżej okoliczności jasno wskazują, że organy zgromadziły pełny materiał dowodowy, wzywały stronę do przedstawienia dodatkowych, aktualnych dokumentów i argumentacji, w tym do wykazania zaistnienia szczególnej sytuacji, umożliwiającej przyznanie pomocy opisanej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Opisane powyżej okoliczności jasno wskazują, że organy zgromadziły pełny materiał dowodowy, wzywały stronę do przedstawienia dodatkowych, aktualnych dokumentów i argumentacji, w tym: określającej koszty deklarowanej opieki opłacanej przez stronę we własnym zakresie (kwota 1200 zł/mies.) oraz do wykazania zaistnienia szczególnej sytuacji, umożliwiającej przyznanie pomocy opisanej w art. 41 pkt 1 ups. Skarżąca kasacyjnie tego typu dowodów nie przedstawiła, poprzestając na krytyce opieki świadczonej przez pracowników socjalnych, której realnie nie przyjęła. Wobec wskazanych powyżej okoliczności nie sposób podzielić zarzuty skargi kasacyjnej nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nie przeprowadzenia wszechstronnej oceny dowodów. Organy obu instancji wyjaśniły również powody wydania decyzji odmownej wskazując, że specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 u.p.s., może być przyznany wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Dysponując ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń, organ musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, ponieważ ośrodek pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób i zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej wysokości. Przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nienależące do zdarzeń codziennych. Ustalając, czy zachodzi taki przypadek w odniesieniu do skarżącej, organ I instancji podniósł, że T. W. nie udokumentowała w ogóle swoich wydatków, a więc nie ma podstaw do uznania, że jej sytuacja jest nadzwyczaj trudna. Ustalając, czy sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do skarżącej, organy wykazały, że mimo wezwań nie udokumentowała ona wydatków na opiekę ze środków własnych i ma zapewnioną tego typu pomoc w ramach przyznanych już usług opiekuńczych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że potrzeby strony nie mają charakteru sytuacji szczególnej, a nadto zostały przez organy uwzględnione i w sposób rzeczywisty zabezpieczone (nie zaś zanegowane). Zaznaczenia również wymaga, że bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje poziom zadowolenia wnioskodawczyni z osób świadczących opiekę – szczególnie w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że z pomocy żadnej z nich skarżąca nie korzystała, nie odbyła z żadną z nich bezpośredniej rozmowy, oraz że żadna z nich nie została wpuszczona do jej miejsca zamieszkania. Powyższe już stanowić może argument do rozważenia celowości przyznania stronie pomocy w ww. zakresie, gdy nie jest ona i nie była faktycznie realizowana. Analizując akta sprawy łatwo zauważyć, że wnioskująca – choć z jednej strony zgłasza potrzeby, a z orzeczeń lekarskich wynika, że pomocy o charakterze usług opiekuńczych potrzebuje – odmawia rzeczywistego wsparcia, koncentrując się raczej na uzyskaniu dodatkowych środków finansowych, nie zaś na skorzystaniu z przyznanej już pomocy. Sytuacja taka mogłaby nawet zostać uznana za nadużycie prawa, gdyż organ uznaje uzasadnione potrzeby strony przyznając jej pomoc, a skarżąca tej pomocy realnie nie przyjmuje, dążąc do uzyskania konkretnych kwot pieniężnych (w formie zasiłków na finansowanie takich usług), których wydatkowania z własnych środków w żaden sposób, mimo wezwań, nie dokumentuje. Niewątpliwa aktywność strony w staraniach o dodatkowe świadczenia pieniężne (zaskarżanie kolejnych aktów organów, wielość postępowań) świadczy przy tym o jej łatwości w poruszaniu się w obszarze u.p.s. oraz innych ustaw o charakterze pomocowym (np. ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym), a więc o jej wiedzy w temacie możliwości uzyskania środków finansowych, przy jednoczesnym negowaniu wsparcia w formie rzeczywistej (faktycznie świadczonych usług opiekuńczych). Trudno w tej sytuacji nie zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że potrzeby strony są zaspokojone i ma ona realną możliwość skorzystania z profesjonalnej opieki z OPS, a jedynie z własnej woli pomocy nie przyjmuje. Decyzja wydawana na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a to oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu - z drugiej, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozpoznając wniosek w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ przy ustalaniu wysokości tej pomocy winien rozeznać sytuację wnioskodawcy i ustalić jego potrzeby, uwzględniając przy tym możliwości finansowe - środki którymi dysponuje na ten rodzaj pomocy - oraz ilość innych osób oczekujących na pomoc. Należy podkreślić, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie organ ustalił sytuację życiową, materialną wnioskodawczyni, która z pewnością jest trudna, ale wyjaśnił też powody odmowy przyznania zasiłku i specjalnego zasiłku na opiekę. W tej kwestii organ pierwszej instancji wskazał na brak udokumentowania przez skarżącej wydatków, zaś organ odwoławczy dodał, że skarżąca T. W. i jej mąż otrzymali dodatki węglowe po 3.000 zł (razem 6.000 zł), które zostały wypłacone w grudniu 2022 r. Ponadto trzeba jeszcze raz podkreślić, że SKO wyjaśniło, że Gmina Niemce oferuje węgiel po preferencyjnej cenie 1.890 zł za tonę, po półtorej (1,5) tony na gospodarstwo domowe, z której to oferty skarżąca skorzystała, jak i też mógł skorzystać jej mąż. Nie bez znaczenia jest także to, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji Ośrodek Pomocy Społecznej w Niemcach dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń i nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Powyższe argumenty czynią wszystkie podniesione zarzuty nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.