III OSK 5243/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 234/20 w sprawie ze skargi R. H. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 234/20, po rozpoznaniu skargi R. H. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r., w pkt I. zobowiązał Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie do rozpoznania wniosku nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. oddalił dalej idącą skargę; w pkt IV. zasądził od Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie, zaskarżając go w części co do pkt I i II, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż w przypadku wykazania (nieodpowiedzenia) przez wnioskodawcę interesu publicznego należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy dyspozycja art. 14 ust. 2 nie obejmuje powyższej kwestii - tj. przypadek, gdy organ wezwie wnioskodawcę do wykazania stosownego interesu publicznego, a ten nie wykaże go (co więcej nie odpowie na wezwanie). Dyspozycja art. 14 ust. 2 (niemożność udostępnienia w formie wskazanej we wniosku), ma charakter bardziej techniczny. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o odrzucenie skargi (brak ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., a w przypadku nieodrzucenia skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności Dyrektora. Dyrektor RCK w prawidłowym terminie wezwał wnioskodawcę do wykazania stosownego interesu publicznego (o konieczności wykazania takiego interesu - ze względu na przetworzenie informacji). Wnioskodawca tego nie uczynił stąd zaszła przesłanka do zakończenia postępowania (pozostawienia wniosku bez rozpoznania). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa sposobu i formy działania organu w przypadku, gdy organ wezwie wnioskodawcę do wykazania stosownego interesu publicznego, a ten nie wykaże go (co więcej nie odpowie na wezwanie). Art. 16 ust. 1 (obowiązek wydania decyzji - w zakresie umorzenia postępowania) dotyczy sytuacji z art. 14 ust. 2 (niemożność udostępnienia w formie wskazanej we wniosku), przepis ten ma charakter bardziej techniczny. Jego dyspozycją nie jest objęta powyższa kwestia tj. przypadek, gdy organ wezwie wnioskodawcę do wykazania stosownego interesu publicznego, a ten nie wykaże go (co więcej nie odpowie na wezwanie). Zatem forma - sposób zakończenia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (ze względu na niewykazanie interesu publicznego) jest dopuszczalną formą, ustawa de facto nie wskazuje na konkretny sposób zakończenia takiej właśnie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie podstawę błędnego, w jego ocenie, rozstrzygnięcia Sądu, który skargi nie odrzucił, wywodzi z brzmienia art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazującego na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność organu ponagleniem. W tym zakresie jednak w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. przepisu, w oparciu o który Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, z jednoczesnym wskazaniem przepisu zawierającego normę prawną, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinna być zastosowana, tj. podstawy normatywnej odrzucenia skargi. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją P.p.s.a. dokonaną w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b P.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b P.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 525/18). Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, które odnosiły się do błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wskazał, że w przypadku niewskazania (nieodpowiedzenia) przez wnioskodawcę na wezwanie organu do wykazania stosownego interesu publicznego należało wydać stosowną decyzję o umorzeniu postępowania. Zauważyć natomiast należy, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wedle natomiast art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z treści powyższego przepisu wynika, że stanowi on ochronę dla podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, które jedynie z przyczyn technicznych nie mogą jej udzielić w sposób lub formie wskazanej we wniosku. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ma to miejsce wtedy, gdy organ nie może udzielić informacji w trybie w jakim domaga się tego wnioskodawca, np. organ nie ma możliwości przesłać jej na wskazany adres korespondencyjny, wskazany adres poczty elektronicznej, czy też nie może na żądanie strony przesłać jej za pomocą ePUAP, jak i w sytuacji, gdy organ nie może udzielić informacji w żądanej formie tzn. nie może tej informacji przekazać w takiej postaci jakiej domaga się wnioskodawca, tj. ksera, skanu, nośnika danych, bowiem nie dysponuje odpowiednim sprzętem (np. strona domaga się aby organ informację przekazał jej na płycie a organ nie używa takich nośników danych). Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że taka sytuacja w niej nie wystąpiła. Brak odpowiedzi na wezwanie, czy wniosek skarżącego stanowi także żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, nie jest bowiem ww. przeszkodą techniczną do przekazania żądanej informacji. Dlatego też nie może prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku gdy do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej organ winien ustalić, czy udzielenie takiej informacji spełnia przesłankę zawartą w przytoczonym powyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym, skoro w niniejszej sprawie Dyrektor uznał, że informacja o jakiej udostępnienie wnosił skarżący stanowi informację publiczną przetworzoną, to słusznie wezwał skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast w sytuacji gdy skarżący nie odpowiedział na wystosowane do niego wezwanie, Dyrektor zobowiązany byłby do udostępnienia tej informacji w przypadku uznania, że już z wniosku wynika, że w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bądź też do wydania decyzji odmownej. Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że formą załatwienia sprawy winno być pozostawienie wniosku bez rozpoznania na skutek niewykazania przez stronę stosownego interesu publicznego, wskazać należy, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Dyrektor dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku nr 5 skarżącego z dnia 14 lutego 2019 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej w postawionym zarzucie ograniczył się do wskazania przepisów u.d.i.p., nie formułując wobec zapadłego rozstrzygnięcia zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów P.p.s.a., co jest niekonsekwentne skoro skarżący kasacyjnie wyraźnie podważa stanowisko Sądu o podstawach do stwierdzenia bezczynności organu. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd rozumienia bezczynności na gruncie u.d.i.p. Skoro zatem Sąd wskazał, że bezczynnością jest brak aktywności organu w jednej z przedstawionych przez Sąd form, to bez podważenia tego stanowiska nie było możliwe skuteczne postawienie Sądowi zarzutu błędnego uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.