II OSK 205/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 533/23 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r., nr WOA.7722.207.2021.MO w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 533/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2021 r., nr WOA.7722.207.2021.MO, w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie złego stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w przy ul. [...]. Przedmiotowy wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2023 r., II OSK 821/22, uwzględniającego skargę kasacyjną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uchylającego w całość wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 stycznia 2022 r., IV SA/Po 1009/21, i przekazującego sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł, że poza granicami sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności postanowienia o odmowie zawieszania postępowania egzekucyjnego, pozostaje badanie wymagalności i zasadności obowiązku egzekwowanego, co oznacza, że przypisywanie znaczenia dla zbadania legalności postanowień wyrokowi Sądu Rejonowego w Kolnie w sprawie karnej II W 189/20, treści sporządzonego na użytek tego orzeczenia opinii biegłego sądowego jest nietrafne, albowiem nie mogło to odnosić się do przedmiotu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd a quo uchylił się w istocie od oceny trafności zasadniczego zarzutu podniesionego w skardze, a to wpływu toczącego się postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest zmiana decyzji nakazowej, na podstawie której prowadzona jest egzekucja oraz nie wyjaśnił stosowania do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na konieczność uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci braku podpisu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r. wydanego w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego R.S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, w oparciu o art. 174 pkt 2 i art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu rażącym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji i zaniechanie przez organ egzekucyjny badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym w sytuacji, gdy zachodzą inne przesłanki przewidziane w ustawach do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W oparciu o powyższy zarzut zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymania prowadzenia wykonania decyzji będących podstawą postępowania oraz zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej w sprawach PINB/7356/12/2011-2015 i PINB/7356/131/2015-2017 prowadzonych przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kole. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto, zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i podstawę określoną przez wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej stwierdził, że nie mógł on w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna w związku z tym podlega oddaleniu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje naruszenie art. 56 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, co ma się wyrażać w zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji oraz organy egzekucyjne pełnej oceny całokształtu sprawy, w tym w odstąpieniu od badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego, zachodzą inne przesłanki przewidziane w ustawach do zawieszania postępowania egzekucyjnego. Dokonując kontroli kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach kształtowanych sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że zakres przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli legalności orzeczeń organów administracji publicznej określany jest granicami sprawy (art. 134 p.p.s.a), które dodatkowo podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał sprawę sąd kasacyjny (art. 190 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy granice te wyznaczył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego skarżącego i przedmiot rozstrzygnięcia postanowień organów egzekucyjnych w przedmiocie odmowy zawieszania postępowania, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 821/22 i sformułowana w nim wykładnia prawa oraz wytyczne. Poprawne zakreślenie granic sprawy ma kluczowe znaczenie dla prawidłowej realizacji przez sąd administracyjny obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie, albowiem jest on właśnie tymi granicami wyznaczany. Innymi słowy nie stanowi o prawidłowej realizacji obowiązku rozpoznania całokształtu sprawy dokonywanie ustaleń lub ocen wykraczających poza te granice, w szczególności dokonywanie ustaleń lub ocen legalności kwestii należących lub rozstrzyganych w innej sprawie administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nawet jeżeli tego rodzaju kwestie są konsekwentnie przytaczane przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2023 r. z uwagi na brzmienie art. 29 § 1 u.p.e.a. przesądził, że poza granice sprawy o zawieszenie postępowania egzekucyjnego rozstrzyganej na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. wykraczają przytaczane przez skarżącego okoliczności zmierzające do badania lub zakwestionowania zasadności i wymagalności obowiązku nałożonego prawomocną decyzją nakazową, a sprowadzające się do oceny znaczenia wyroku Sądu Rejonowego w Kole w sprawie o sygn. akt II W 189/20 oraz opinii biegłego sporządzonej w toku postępowania karnego na jego potrzeby. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje kierunek czynności procesowych w postępowaniu karnym dokonywanych przez jego uczestników oraz skorzystanie lub zaniechanie skorzystania z prawa zaskarżenia wyroku karnego przez organy administracyjne. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej zmierzający w istocie do zakwestionowania wykładni prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł być skuteczny zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenia, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie i wyjaśnił w sposób wyczerpujący te kwestie pozostające w granicach sprawy, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. W szczególności, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd a quo dostosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyjaśnienia możliwości stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do zawieszania postępowania egzekucyjnego, a także zbadał wpływ toczącego się postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem była zmiana decyzji nakazującej wykonanie robót będących przedmiotem egzekucji na zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a. stwierdzając, że w okolicznościach sprawy nie została spełniona żadna z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że z uwagi na samodzielność regulacji art. 56 u.p.e.a. nie ma podstaw do sięgania uzupełniająco do przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 97 k.p.a. Podstawy takiej nie może stanowić również art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który odwołuje się do innych przypadków zawieszenia postępowania egzekucyjnego przewidzianych w ustawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył również, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego lub inicjowanie takich postępowań nadzwyczajnych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek będący przedmiotem egzekucji nie stanowi samoistnej przesłanki zawieszania postępowania egzekucyjnego, o ile w związku z takim postępowaniem nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji. W okolicznościach sprawy bezspornie takie postanowienie nie zostało wydane, a postępowanie nadzwyczajne zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2021 r. odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z 28 sierpnia 2018 r., wskutek niezłożenia odwołania w terminie i prawomocnej odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 451/22 zakończonej wyrokiem oddalającym skargę z 26 maja 2022 r. Podsumowując zarzut nierozpoznania całokształtu sprawy sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się nietrafny. Wzmiankowana w treści skargi kasacyjnej informacja o złożeniu przez skarżącego kolejnego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej z 28 sierpnia 2018 r. nakazującej wykonanie prac naprawczych pozostaje bez wpływu na wynik kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie i z tego powodu nie mogła uzasadniać uwzględnienia wniosków sformułowanych w skardze kasacyjnej. W granicach kontrolowanej sprawy pozostawała bowiem wyłącznie kwestia zainicjowanej przez skarżącego zmiany decyzji nakazowej, rozstrzygnięta już ostateczną i prawomocną decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2021 r., co Sąd a quo prawidłowo uwzględnił w kontekście przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.