III OSK 2117/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 214/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 214/21, odrzucił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 20 września 2021 r., powołując się na unormowanie art. 217 5 2 K.p.a., R. S. – dalej: "skarżący", zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w 2-ch egzemplarzach mającego potwierdzić następujący stan faktyczny: "wynikający z dokumentów": 1. Jakie względy sanitarne były podstawą odmowy wydania skarżącemu konsoli do gier. 2. W jaki sposób konsola przyczynia się do rozprzestrzeniania wirusa COVID-19. 3. Czy przeprowadzono badanie stwierdzające wirusa COVID-19 na konsoli należącej do skarżącego. 4. Czy przeprowadzono badanie stwierdzające brak wirusa COVID-19 na konsolach innych osadzonych. Według skarżącego uzyskanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia było "niezbędne, celem przesłania do Sądu Okręgowego w K.", jako dowód dyskryminacji skarżącego przez Dyrektora Zakładu Karnego w C. oraz przesłania do "ETPC w Strasburgu wraz ze skargą". Pismem z dnia 23 września 2021 r. Dyrektor ZK w C. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania podnoszone przez niego we wskazanym wyżej wniosku. Pismem z dnia 28 września 2021 r. (wpływ do Zakładu Karnego w C. w dniu 28.09.2021 r.) skarżący wystosował za pośrednictwem Dyrektora ZIK C. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. "ponaglenie" podnosząc w nim, że do dnia jego złożenia "organ nie wydał mu zaświadczenia, o które ubiegał się we wniosku z dnia 20 września 2021 r. pomimo upływu terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a." ani nie wydano w tym zakresie "postanowienia, o jakim mowa w art. 219 k.p.a." Skarżący wskazał również, że organ "...wydał mu jedynie pismo w jednym egzemplarzu nie będące zaświadczeniem...". W odpowiedzi na ponaglenie wydano skarżącemu dwa dodatkowe egzemplarze pisma. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność polegającą na niewydaniu mu zaświadczenia o które wnioskował w piśmie z dnia 20 września 2021 r . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji powyższą skargę odrzucił. Jak wskazano w uzasadnieniu skoro skarga odnosi się do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego w C., jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, to w tym przypadku zastosowanie znajduje procedura unormowana w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 647; dalej: rozporządzenie). Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach skarg na przewlekłość postępowania organów administracji penitencjarnej uregulowanego wskazanym wyżej rozporządzeniem. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie dotyczy sprawy, w której organ zobowiązany byłby do wydania postanowienia podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Także żaden z przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 z późn. zm. ) – dalej: "K.k.w." nie stanowi o stosowaniu, w zakresie regulowanym rozporządzeniem przepisów K.p.a. Jest to zwłaszcza istotne z punktu widzenia regulacji art. 1 § 2 K.k.w. do postępowania w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku, jakiego dotyczy skarga. Zatem skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w załatwieniu wniosku z dnia 20 września 2021 r. w sprawie wydania zaświadczenia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji postanowienia. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa dotycząca skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia skarżącemu nie jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga została odrzucona, zamiast zostać merytorycznie rozpoznana 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposób załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jednolity Dz.U. 2013 poz. 647) poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisów rozporządzenia, które nie obowiązywało w dacie wydania postanowienia, a nadto zostało niewłaściwie zastosowane, gdyż przyjęta przez Sąd wykładnia, sprowadzająca się do przyjęcia, że zapisy rozporządzenia mogą stanowić przepis szczególny w stosunku do zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej oraz zasadą hierarchiczności źródeł prawa oraz przepisem art. 63 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, b) art. 6 § 2 K.k.w. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wniosek o którym mowa w przedmiotowym przepisie to każdy rodzaj wniosku składanego przez osadzonego niezależnie od jego treści, w tym wniosek o wydanie zaświadczenia, co stoi w sprzeczności z przepisami dotyczącymi postępowania w sprawach zaświadczeń zawartymi w K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa prawnego, gdyż udzielona pomoc prawna nie została pokryta w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarga kasacyjna została złożona na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kończące postępowanie w sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w areszcie śledczym, przysługuje prawo składania do organu tego aresztu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku podmiotu osadzonego w areszcie śledczym. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw normatywnych do uznania, że skazanemu (względnie osadzonemu w areszcie śledczym) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 K.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w K.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu K.k.w., a z takim stanem faktycznym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. Komentarz do art. 1, [w:] K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020 r.). Na gruncie K.k.w. prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 tej ustawy. Skarżącemu przysługuje zatem prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, że postanowienia K.k.w. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność, albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 K.k.w., skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. Z kolei w myśl art. 3 K.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2). Powyższe regulacje prowadza do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 K.k.w., statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 K.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 K.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 K.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 K.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy K.k.w. i K.p.k. (art. 1 § 2 K.k.w.) co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 746/08, LEX nr 532070). Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych, co także wynika z orzecznictwa NSA (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. I OZ 393/16, LEX nr 2025694). Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie zaświadczenia skazanemu od organów postępowania wykonawczego następuje na podstawie przepisów K.k.w. a dokładnie art. 6 § 2 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a przepisy K.p.a. w tym art. 217 dotyczący wydawania zaświadczeń zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali nie ma zastosowania.. Z tych względów nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy ani o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 P.p.s.a.