III SAB/Gl 214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 20 września 2021 r., powołując się na unormowanie art. 217 5 2 k.p.a., R.S. (dalej określany jako skarżący) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w 2-ch egzemplarzach mającego potwierdzić następujący stan faktyczny "wynikający z dokumentów": 1. Jakie względy sanitarne były podstawą odmowy wydania skarżącemu konsoli do gier. 2. W jaki sposób konsola przyczynia się do rozprzestrzeniania wirusa COVID-19. 3. Czy przeprowadzono badanie stwierdzające wirusa COVID-19 na konsoli należącej do skarżącego. 4. Czy przeprowadzono badanie stwierdzające brak wirusa COVID-19 na konsolach innych osadzonych. Według skarżącego uzyskanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia było "niezbędne, celem przesłania do Sądu Okręgowego w K." jako dowód dyskryminacji skarżącego przez Dyrektora Zakładu Karnego w C. oraz przesłania do "ETPC w Strasburgu wraz ze skargą" Pismem z dn. 23 września 2021 r. Dyrektor ZK w C. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania podnoszone przez niego we wskazanym wyżej wniosku. W zakresie pierwszego ze stawianych pytań, dotyczącego decyzji Dyrektora ZK w C. z dn. 14.06.2021 r. odmawiającej skarżącemu zgody na użytkowanie w celi mieszkalnej konsoli do gier, z uwagi na zbadanie powyższej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem w związku ze skargą skarżącego złożoną uprzednio w trybie art. 7 k.k.w., powołano się na treść postanowienia Sądu Okręgowego w B. z dn. 24 sierpnia 2021 r. o sygn. [...]. Dyrektor ZK w C. wyjaśnił również skarżącemu, że odmowa udzielenia skarżącemu, jak i innym osadzonym zgody na użytkowanie dalszych konsol do gier (wcześniej nieobjętych zgodą kierownictwa jednostki i nieużytkowanych na terenie Zakładu Karnego w C. podyktowana była m.in. względami sanitarnymi i przyjętą w tym zakresie polityką zmierzającą do ograniczania zbędnych przedmiotów w celach mieszkalnych mogących stanowić źródło potencjalnej transmisji wirusa. Ponadto w wydanym skarżącemu piśmie zostało stwierdzone, że żadna ze znajdujących się na terenie Zakładu Karnego w C. konsol do gier nie była poddawana badaniom laboratoryjnym pod kątem obecności wirusa COVID-19. Pismem z 28 września 2021 r. (wpływ do Zakładu Karnego w C. w dniu 28.09.2021 r.) skarżący wystosował za pośrednictwem Dyrektora ZIK C. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. "Ponaglenie" podnosząc w nim, że do dnia jego złożenia "organ nie wydał mu zaświadczenia, o które ubiegał się we wniosku z dn. 20.09.2021 r. pomimo upływu terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a." ani nie wydano w tym zakresie "postanowienia, o jakim mowa w art. 219 k.p.a." Skarżący wskazał również, że organ "...wydał mu jedynie pismo w jednym egzemplarzu nie będące zaświadczeniem..." W odpowiedzi na ponaglenie wydano skarżącemu dwa dodatkowe egzemplarze pisma. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność polegającą na niewydaniu mu zaświadczenia o które wnioskował w piśmie z 20 września 2021 r . W odpowiedz\i na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, ze podstawą wniesienia skargi nie są akty lub czynności, które podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego t.j. wskazywana przez skarżącego bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia zgodnie z unormowaniem Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (art. 217-220 k.p.a.) tylko sposób załatwienia tej sprawy w oparciu o regulację szczególną, jaką jest rozporządzenie z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Wspomniany akt normatywny wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy ich załatwiania i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę, prośbę czy wniosek osadzonego. W ocenie Dyrektora ZIK w C. należy zatem podzielić zapatrywanie wyrażone w tej materii w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 20.04.2021 i 15.06.2021 r. (sygn. III OSK 4454/21 i III OSK 4453/21) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dn. 20.10.2021 r. (sygn. III SAB/GI 20300), wskazujące iż zgodnie z art. 6 ś 2 k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb jest także przewidziane w art. 102 pkt 10 k.k.w.. Wobec czego sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach skarg na przewlekłość postępowania organów administracji penitencjarnej uregulowanego wskazanym wyżej rozporządzeniem. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora ZK w C. nie dotyczy bowiem sprawy, w której organ zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Ponadto, w ocenie Dyrektora ZK, w wielu formułowanych przez skarżącego pytaniach zawartych w złożonych przez niego wnioskach o wydanie zaświadczenia z dn. 20, 21 i 24.09.2021 r. zdaje się on nie tyle wnosić o urzędowe potwierdzenie przez Dyrektora ZK w C. określonego stanu faktycznego wynikającego z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co do których skarżący nie miał dostępu a bardziej wymagać odtworzenia spornego stanu faktycznego będącego skądinąd również przedmiotem składanych przez niego uprzednio skarg na podstawie unormowań ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny wykonawczy. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem, strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego w żądaniu jego wydania, jeśli okoliczności, które mają być w takim zaświadczeniu potwierdzone, powinny być ustalone i ocenione wyłącznie w innym postępowaniu jurysdykcyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 767/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. I SA/Wa 1112/17, wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014, sygn. I OSK 3121/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje|: Skarga okazała się niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 239, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej określanej skrótem K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV (udział prokuratora), V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (teksy jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 900) a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd zauważa, że wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII K.p.a. (art. 217-220). Wobec powyższego merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do wyżej opisanej właściwości sądu, dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). Przedmiotowa skarga, na co trafnie wskazał organ, nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2-3 P.p.s.a. kategorii czynności, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z treści skargi i statusu Skarżącego - który przebywa w Areszcie Śledczym w T. - wynika, że skarżący jest niezadowolony ze sposobu wykonywania czynności przez administrację zakładu karnego. Chodzi o to, że nie otrzymał na złożony 20 września 2021 r. wniosek zaświadczenia dotyczącego kwestii dezynfekowania konsol do gier i udostępniania ich osadzonym w zakładzie karnym. W ocenie Sądu, powyższa sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do regulacji art. 1 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 z późn. zm. ) – dalej K.k.w. wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności odbywa się, co do zasady, według przepisów tej ustawy. Natomiast według art. 6 § 2 K.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów. Niezależenie, składanie wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich zostało uznane na gruncie art. 102 pkt 10 K.k.w. jako prawo skazanego. Sposób załatwiania wniosków, skarg i próśb skazanych został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 647; dalej: rozporządzenie). Wymieniony akt normatywny kompleksowo reguluje kwestie związane z załatwianiem wniosków, skarg i próśb przez organy właściwe do ich rozpoznania, w szczególności poprzez określenie terminów ich załatwiania, stosowanego trybu, organów właściwych w tych sprawach oraz organów sprawujących nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę. Z tego względu uzasadnionym będzie przyjęcie, że rozporządzenie jest aktem prawnym szczególnym wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z zakresu załatwiania spraw skarg i wniosków składanych przez osoby osadzone w zakładach karnych i aresztach śledczych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skazany może także, na podstawie art. 7 § 1 K.k.w., zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego, wymienionych w art. 2 pkt 3 - 6 i 10 K.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego. Właściwym do rozpoznania skargi - co wynika z art. 7 § 2 K.k.w. – jest właściwy sąd powszechny. Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżący z tego trybu skorzystał. Rozpatrując przedmiotową sprawę nie można pominąć regulacji § 6 rozporządzenia. Wynika z niego, że kierownik jednostki organizacyjnej załatwia, z uwzględnieniem zasad określonych w § 3-5, skargi skierowane w szczególności do sądów, prokuratur oraz innych organów władzy publicznej, instytucji albo organizacji społecznych, jeżeli zostały mu przekazane przez adresatów. O sposobie załatwienia przekazanych skarg zawiadamia się adresatów, do których skargi były skierowane, jeżeli zażądają takiego zawiadomienia. Na żądanie organów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do załatwiania skarg w sprawach osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, kierownik jednostki organizacyjnej udziela tym organom wyjaśnień i informacji niezbędnych do załatwienia skarg, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Wymienione przepisy stosuje się odpowiednio do próśb i wniosków. Wnioski, skargi i prośby, które nie wymagają zebrania dowodów, informacji lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania akt - jak stanowi § 8 ust. 1 rozporządzenia - powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Chociaż z treści art. 6 § 2 i art. 7 § 1 K.k.w. ani z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli przewlekłości działania organu w sprawach uregulowanych przepisami działu VII k.p.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 8.12.2015 r. IV SAB/Wa 478/15, LEX 1956079; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 28.12.2010, II SA/Bd 1292/10, LEX 767268, postanowienie WSA w Poznaniu, z 11.07.2013 r., II SAB/Po 59/13, LEX nr 1345596; postanowienie WSA w Rzeszowie z 11.02.2015 r., II SAB/Rz 12/15, LEX nr 1775748; postanowienie SA we Wrocławiu z 31.08.2007 r., II AKzw 607/07, OSA z 2008 nr 9 poz.44, LEX 363749; K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uwagi 16, 17). W rozpatrywanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił nie tyle postępowanie Dyrektora związane z wydaniem zaświadczenia, ile sposób załatwienia sprawy, który w ocenie skarżącego narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w sprawie mają zastosowanie regulacje wskazanego rozporządzenia. Skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora i załatwienia wniosku skarżącego dotyczącego użytkowania przez osadzonych konsol do gier. Z kolei postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217-220) K.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61-163g) K.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne". Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa). Ponadto postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Z kolei wymagania formalne, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia - będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 K.p.a. - wynikają z art. 63 § 2 K.p.a. i art. 217 § 2 K.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine K.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze K.p.a.). Jak już zaznaczono, w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego w C., a właściwie bezczynność tego organu w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego nie tyle fakty, ile sposób załatwienia sprawy, który w ocenie skarżącego narusza wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi są w zasadzie pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia 20 września 2021 r. – oraz odpowiedź na te pytania. Nie stanowi natomiast przedmiotu niniejszej sprawy żądanie wydania stosownego zaświadczenia w kwestiach związanych z konsolami do gier. Zatem wniosek skarżącego, obejmujący cztery pytania dotyczące konsol, żądający udzielenia przez organ odpowiedzi w tej materii, dotyczy bezpośrednio kwestii (zdarzeń, faktów) związanych immanentnie z działalnością i funkcjonowaniem organu penitencjarnego. Skarga ta odnosi się więc bezpośrednio do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego w C., dotyczących wewnętrznego funkcjonowania jednostki penitencjarnej. Sąd nie traci z pola widzenia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wydawania zaświadczeń przez organy penitencjarne (np. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt: III OSK 4319/21), jednak w niniejszej sprawie skarga strony nie dotyczy, przykładowo, żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego wniosków o wydanie określonych dokumentów, jak również nie odnosi się do potwierdzenia faktu dokonywania przez skarżącego określonej czynności. Skoro zatem skarga odnosi się do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego w C., jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, to w tym przypadku zastosowanie znajduje procedura unormowana w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach skarg na przewlekłość postępowania organów administracji penitencjarnej uregulowanego wskazanym wyżej rozporządzeniem. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie dotyczy sprawy, w której organ zobowiązany byłby do wydania postanowienia podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Także żaden z powołanych wyżej przepisów K.k.w. nie stanowi o stosowaniu, w zakresie regulowanym rozporządzeniem przepisów k.p.a. Jest to zwłaszcza istotne z punktu widzenia regulacji art. 1 § 2 K.k.w. do postępowania w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku, jakiego dotyczy skarga. Zatem skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w załatwieniu wniosku z 20 września 2021 r. w sprawie wydania zaświadczenia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia