III OSK 4453/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 153/20 odrzucające skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 153/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący, przebywający w Areszcie Śledczym w S., zwrócił się do Dyrektora Aresztu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego następujące fakty: 1) czy składał prośby o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, 2) sposób rozpatrzenia prośby, 3) data poinformowania skarżącego o decyzji Dyrektora. Sąd pierwszej instancji uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.) zwanej dalej "k.k.w." skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Skargę rozpatruje sąd powszechny. Jako że skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora AŚ, to sprawa nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. S., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego niezastosowanie – w zakresie równego traktowania skarżącego tak pod względem formalnym jak i materialnym a to przez przyjęcie, iż osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a., a osoba nieodbywająca kary pozbawienia wolności w takim samym stanie faktycznym (żądająca wydania zaświadczenia) może skorzystać z norm k.p.a. z pominięciem Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku z sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz. U. z 2003 roku nr 151 , poz. 1467), 2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (w związku z art. 175 ust. 1 i 177 Konstytucji RP) przez jego niezastosowanie i odmowę rozpoznania sprawy przez WSA, przy jednoczesnym braku sądowej kontroli na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 roku z sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 roku nr 151, poz. 1467) i braku sądowej kontroli przez sądy powszechne na podstawie art. 7 § 1 k.k.w., 3. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - a to w zakresie błędnego określenia hierarchii aktów prawnych przez przyjęcie, iż znajduje zastosowania norma niższego rzędu - a to Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 roku z sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 roku nr 151, poz. 1467) zamiast normy wyższego rzędu czyli ustawy jaką jest k.p.a., 4. art. 217 § 1 i art. 217 § 2 k.p.a. - przez ich błędną (zawężającą) wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie nie znajdują zastosowania wymienione regulacje – wobec objęcia sprawy normami aktu niższego rzędu to jest Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 roku z sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2003 roku nr 151, poz. 1467), 5. § 9 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz. U. z 2003 roku nr 151, poz. 1467) - bo jeśli to Rozporządzanie jednak znajduje zastosowanie (a nie k.p.a.) - to Dyrektor AŚ powinien działać zgodnie z rozporządzeniem, a WSA uznać swą właściwość i rozpoznać skargę "na milczenie'' Dyrektora AŚ w S., 6. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. przez przedwczesne przyjęcie, iż brak jest właściwości WSA do orzekania w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wniesiono ponadto o zasądzenie i przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa prawego za pomoc udzieloną z rzędu według stawki przewidzianej plus należny podatek VAT. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżone postanowienie pozbawia go prawa do sądowej kontroli bezczynności Dyrektora AŚ w S. w sprawie o wydanie zaświadczenia. Stanowisko przyjęte przez WSA sprzeczne jest także z zasadą równości, wobec ograniczenia prawa skarżącego do skorzystania z art. 217 k.p.a. względem osoby niepozbawionej wolności. Błędne i pozbawione podstaw jest także założenie leżące u podstaw zaskarżonego orzeczenia, iż sprawa może być zbadana przez sądy powszechne na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. Pełnomocnikowi z urzędu wiadomo od skarżącego, że Sąd Apelacyjny w Katowicach wydał postanowienie z 6 października 2020 r. II AKzw 1843/20, w którym uznał, że nie ma kompetencji do orzekania i odmówił kontroli działania Dyrektora AŚ. Zarządzeniem z 20 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do skarżącego oraz do organu o przesłanie odpisu orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie uznania się za niewłaściwy w sprawie niniejszej skargi (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Pismem z 6 maja 2021 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. poinformował, że nie ma wiedzy na temat postępowania, które toczyło się przed Sądem Apelacyjnym w Katowicach i nie dysponuje orzeczeniem tegoż Sądu w przedmiocie uznania się za niewłaściwy w sprawie skargi. Pismem z 24 maja 2021 r. skarżący poinformował, iż w sprawie II AKzw 1843/20 Sąd rozpatrywał skargę na odmowę prawa do realizacji rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem i uznał, iż sprawa ta nie podlega właściwości sądu penitencjarnego, gdyż tryb załatwienia regulują przepisy k.p.a. Ponadto wskazał, iż Sąd Okręgowy w Katowicach do chwili obecnej nie rozpatrzył skarg skarżącego na odmowę wydania zaświadczenia. Skarżący nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego z którego wynika uznanie się za niewłaściwy w niniejszej sprawie. Wniósł o zobowiązanie SO w Katowicach do przedłożenia dokumentów z akt spraw sygn. akt VIII Pen 528/20 oraz VIII Pen 529/20 w celu udokumentowania, iż sąd ten nie rozpatrzył merytorycznie skarg na odmowę wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionej przez pełnomocnika skarżącego kwestii niedopuszczalności odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściła się przesłanka, o której mowa w tym przepisie. Z nadesłanych wyjaśnień wynika, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w S. nie ma wiedzy na temat postępowania, które toczyło się przed Sądem Apelacyjnym w Katowicach i nie dysponuje orzeczeniem tegoż Sądu w przedmiocie uznania się za niewłaściwy w sprawie skargi. Także skarżący poinformował, że sprawa rozpatrywana przez Sąd Apelacyjny w Katowicach pod sygn. akt II AKzw 1843/20 dotyczyła odmowy prawa do realizacji rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. Przedmiot tej sprawy nie był zatem tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest bezczynność w sprawie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego składania przez skarżącego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów. Z wyjaśnień nadesłanych przez skarżącego nie wynika ponadto, aby funkcjonowało w obrocie prawnym orzeczenie sądu powszechnego, które mogłoby odnieść skutek, o którym mowa w art. 58 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrócenie się do SO w Katowicach o przedłożenie dokumentów z akt spraw sygn. akt VIII Pen 528/20 oraz VIII Pen 529/20 w celu udokumentowania, iż sąd ten nie rozpatrzył merytorycznie skarg na odmowę wydania zaświadczenia, stwierdzić należy, że wniosek ten nie jest uzasadniony. Przesłanką negatywną odrzucenia skargi jest tylko wcześniejsze orzeczenie sądu powszechnego o uznaniu się za niewłaściwy (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 2746/15, ONSAiWSA 2017, nr 3, poz. 38). Przesłanka ta nie ziściła się w niniejszej sprawie, skoro skarżący wskazuje, że sąd powszechny przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. Przechodząc do meritum sprawy, należy rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w areszcie śledczym, przysługuje prawo składania do organu tego aresztu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku osoby osadzonej w areszcie śledczym. Odnosząc się do pierwszego pytania, w ocenie NSA brak jest podstaw normatywnych do uznania, iż skazanemu (względnie tymczasowo aresztowanemu) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w k.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu k.k.w. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020, komentarz do art. 1). Na gruncie k.k.w. prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 i art. 102 pkt 2 tej ustawy. Nie jest zatem trafne stanowisko zmierzające do uznania, iż osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a. Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, iż postanowienia k.k.w. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego. Powyższe prowadzi do kluczowego pytania o zasady realizacji prawa do sądu skazanego albo tymczasowo aresztowanego w sprawie bezczynności Dyrektora AŚ. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. Z kolei w myśl art. 3 k.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2). Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Wskazuje na to również art. 1 § 1 k.k.w., wedle którego wykonywanie orzeczeń odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sprawa wydania skazanemu zaświadczenia dotyczącego przebiegu wykonywania kary jest sprawą związaną z wykonywaniem orzeczeń, o czym traktuje art. 6 § 2 i art. 102 pkt 10 k.k.w. Żaden przepis nie ogranicza właściwości sądu powszechnego ani też nie przekazuje do właściwości sądu administracyjnego spraw związanych z wykonywaniem orzeczeń. Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania przez Dyrektora ZK kserokopii opinii podkreślił NSA w postanowieniu z 25 lutego 2015 r. w sprawie I OZ 131/15, LEX nr 1772023. Wobec właściwości sądu powszechnego brak jest podstaw do uznania, iż naruszone zostaje prawo skarżącego do sądu. Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Potwierdza to analiza orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie wskazuje się, że decyzją w znaczeniu art. 7 § 1 k.k.w. jest m.in. nieuwzględnienie wniosku skazanego o wydanie mu kserokopii oceny postępu w resocjalizacji, prognozy kryminologiczno-społecznej lub innego dokumentu sporządzonego przez wychowawcę zakładu karnego, znajdujących się w jego aktach osobowych (postanowienie SA w Krakowie z 27 stycznia 2012 r. II AKzw 1147/01, LEX nr 1163844). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art. 1 § 2 k.k.w.) – postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08, LEX nr 532070. Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych – postanowienie NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, LEX nr 2025694. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia skazanemu następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu powszechnego na podstawie art. 7 k.k.w. W istocie z odpowiedzi na skargę wynika, że Dyrektor AŚ odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego, o czym skarżący został poinformowany [...] czerwca 2020 r. Uznać należy, że odmowne rozpatrzenie wniosku nastąpiło w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga w trybie art. 7 k.k.w., zaś w konsekwencji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z tych względów nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.