II SA/Ol 604/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w D. oddala skargę. W dniu 20 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Dywity, działając na podstawie art. 121 ust. 3 i ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 633 – u.d.l.), wydał zarządzenie nr 6/2023 w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 maja 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia nr 6/2023 Wójta Gminy Dywity z dnia 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przepis art. 121 ust. 3 u.d.l. reguluje instytucję nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą oraz uprawnienia podmiotów tworzących - sprawujących taki nadzór, do których ustawodawca zaliczył żądanie informacji, wyjaśnień oraz dokumentów podmiotu leczniczego, dokonanie kontroli i oceny działalności tego podmiotu. Natomiast art. 122 ust. 3 u.d.l. wskazuje, iż kontrolę, o której mowa m.in. w art. 121 ust. 3, przeprowadza się na podstawie upoważnienia, udzielonego odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zdrowia albo podmiot tworzący. W świetle art. 2 pkt 6 u.d.l. podmiot tworzący, to podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Podmiotami tworzącymi, wedle art. 6 ust. 2 u.d.l. są jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże powierzając jednostce samorządu terytorialnego zdolność do utworzenia i prowadzenia podmiotu leczniczego ustawodawca nie wskazał przez jakie organy jednostka samorządu ma działać w tym zakresie, tak jak to uczynił w przypadku gdy organem tworzącym jest Skarb Państwa. Wskazał, że w wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1952/14, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l. należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu gminnego są wykonywane przez organy gminy. Według art. 15 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym gminy. Zestawiając wyżej przytoczone przepisy - art. 2 pkt 6, w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zasadny jest wniosek, iż podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez organ stanowiąco - kontrolny - radę gminy. Skoro bowiem do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 12 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia, że gmina w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Wobec czego, to organ stanowiąco - kontrolny jest władny do podjęcia decyzji w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Dodał, że określone w art. 121 u.d.l. pojęcia nadzoru nie należy rozumieć tylko jako uprawnienia do kontrolowania, lecz również jako możliwość władczego oddziaływania na ten podmiot. Pod pojęciem nadzoru kryją się bowiem, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Z uwagi zaś na to, iż przytoczone przepisy prawa nie upoważniają wójta gminy do zlecenia przeprowadzenia kontroli (stanowi to kompetencję rady gminy) działalności nadzorowanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, przedmiotowe zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej, należy wyeliminować z obrotu prawnego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 2 maja 2023 r. Wójt Gminy Dywity wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 122 ust. 1 u.d.l., a także § 3 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1331) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że to rada gminy jest władna do podjęcia decyzji w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w samodzielnym gminnym zakładzie opieki zdrowotnej i w konsekwencji uznanie, iż zarządzenie nr 6/2023 z 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach zostało podjęte bez podstawy prawnej, podczas gdy podmiot tworzący (gmina) w zakresie kontroli winien działać przez organ wykonawczy, toteż przedmiotowe zarządzenie znajduje oparcie w przywołanych w jego treści przepisach prawa. Argumentował, że przepisy art. 121-122 u.d.l. nie określają, który organ podmiotu tworzącego może prowadzić kontrolę samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie i na podstawie tejże ustawy. Wskazał, że w pełni akceptuje pogląd wyrażony także w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż podmiotem tworzącym, w niniejszym przypadku samodzielny gminny zakład opieki zdrowotnej, jest gmina (nie zaś rada gminy, mimo że zarówno utworzenie, jak i likwidacja zakładu następuje w formie uchwały organu stanowiącego). Jednakże w opinii skarżącego organem podmiotu tworzącego upoważnionym do przeprowadzenia kontroli w trybie u.d.l. i na podstawie przepisu art. 121 ust. 3 i 4 tejże ustawy jest organ wykonawczy. W ocenie skarżącego pojęcie nadzoru wskazane w art. 121 u.d.l. powinno być rozumiane jako prawo władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej. Taka możliwość ingerencji, jaka wynika z tego przepisu, powoduje że organ nadzorczy jest w pewnym zakresie współodpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie nadzorowanego podmiotu leczniczego (tak: Dercz Maciej, Rek Tomasz, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III). Ustawodawca w tym samym artykule (121) ustanawia podmiot tworzący nie tylko uprawnionym do prowadzenia kontroli, ale także odpowiedzialnym za egzekucję wniosków pokontrolnych. Jednocześnie podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o art. 121 u.d.l. jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który m. in. dysponuje uprawnieniami w zakresie zwierzchnictwa służbowego wobec kierowników takich jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, zaś zgodnie z art. 121 ust. 5 u.d.l. podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną. W ocenie skarżącego charakter kontroli przeprowadzanej w trybie art. 121 i 122 u.d.l. i jej konsekwencje, o których mowa powyżej, wskazują na to, że podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 2 maja 2023 r., stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Dywity z dnia 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób wymienioną kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa uznając, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność zakwestionowanego zarządzenia. Zarzut naruszenia art. 121 u.d.l. nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 u.d.l. stanowi, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, a konsekwentnie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udziela podmiot tworzący. Ustawa o działalności leczniczej w art. 2 pkt 6 stanowi, że użyte w ustawie określenia oznaczają: podmiot tworzący – podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Artykuł 6 u.d.l. reguluje podmioty, które mają zdolność tworzenia podmiotu leczniczego. Podmiotami tymi są między innymi Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, uczelnie medyczne. W zakresie Skarbu Państwa w art. 6 ust. 1 u.d.l., określono, że Skarb Państwa reprezentowany jest przez ministra, centralne organy administracji rządowej albo wojewodę, tworzy i prowadzi podmiot leczniczy. W zakresie regulacji w art. 6 ust. 2 tej ustawy stanowiąc, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1952/14 (publ.: oczerzenia.nsa.gov.pl – CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu powiatowego są wykonywane przez organy gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Według art. 15 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym gminy. Artykuł 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz w związku z regulacją ustawy o samorządzie gminnym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez organ stanowiąco- kontrolny – radę gminy. Skoro do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia twierdzenia, że gmina w zakresie kontroli samodzielnym gminnego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez radę gminy – organ stanowiący i kontrolny. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania gminy przez radę gminy i wójta, pozbawiając radę gminy kompetencji kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1906/15, CBOSA) "takich podstaw nie daje regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwości odwołania kierownika podmiotu leczniczego. Dalej bowiem idącą konsekwencją prawną jest przyznanie radzie kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji obsady personalnej podmiotu leczniczego". Zauważyć ponadto należy, że określone w art. 121 u.d.l. pojęcie nadzoru nie należy rozumieć tylko jako uprawnienia do kontrolowania lub pilnowania zarządzającego podmiotem leczniczym, lecz również jako możliwość władczego oddziaływania na ten podmiot. Pod pojęciem nadzoru kryją się bowiem, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Jednakowoż treść nadzoru, a w tym zasięg możności prawnej ingerencji, wyznaczają przepisy prawa. Funkcja nadzoru jest bowiem ściśle określona prawem, tak co do zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego, a zwłaszcza kryteriów wkraczania i środków oddziaływania na podmiot nadzorowany. Te zaś zostały wyczerpująco określone w art. 121 ust. 3 i 5 u.d.l. W związku z powyższym zasadnie organ nadzoru wskazał, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zatem działanie organu władzy publicznej bez umocowania w przepisach prawa zasadę tę narusza. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że Wójt podjął zarządzenie nie mając do tego umocowania w przepisach prawa. Tego typu wada musiała skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Brak podstaw prawnych do podjęcia zarządzenia zawsze musi być uznany za wadę istotną, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Powyższe uchybienie, jakim dotknięte jest przedmiotowe zarządzenie, jest wystarczające aby uznać, że Wojewoda, podjął prawidłowe rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jego nieważność. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.