II OZ 446/23

Dnia 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, , , po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 450/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr OA.7721.19.45.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 15 listopada 2022 r. nr NB.5160.26.2016.AP, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych D. i J. Z. przy budowie inwestycji pn. "Budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działce nr [...] w obr. [...] wraz z przyłączami: wodociągowym na działce nr [...] obr. [...] i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R." oraz zobowiązaniu do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji wskazał, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest uprawdopodobnienie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji. Zostanie bowiem ona poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności należy mieć również na względzie konsekwencje jakie dla inwestora może mieć takie wstrzymanie. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter takiego wstrzymania, mianowicie w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Również analiza akt sprawy wskazuje na jego niezasadność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona w uzasadnieniu wniosku musi precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Nadto zwrócić trzeba uwagę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienia NSA: z 15 lutego 2008 r., II OZ 1202/07; z 22 lutego 2008 r., II OZ 131/08; z 26 lutego 2008 r., II OZ 145/08). Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu podniesiono, że zdaniem skarżącego, strona wypełniła swoje obowiązki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca szeroko uprawdopodobniła, dlaczego zatwierdzenie projektu budowlanego może narazić ją na straty. W ocenie skarżącego, projekt budowlany zamienny dotyczy kwestii odwodnienia, a z uwagi na układ geograficzny, działka Państwa Z., jest położona wyżej niż działka skarżącej, zatem brak wykonania odwodnienia w sposób prawidłowy, będzie skutkować niekontrolowanym spływem wody na działkę skarżącej. O ile można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że kwestie wykonania instalacji służących do odwodnienia mają charakter jak najbardziej odwracalny, to nadmierna emisja wody na teren należący do skarżącej, może doprowadzić do zawilgocenia i podmoknięcia znajdujących się na jej posesji budynków. Usunięcie już zdecydowanie takich skutków jest trudniejsze, gdyż wymaga osuszania budynków itp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W tej zaś sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie zawiera argumentacji, która mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Okoliczność rozpoczęcia robót budowanych i pojawianie się negatywnych dla skarżącej skutków nie oznacza, że mamy z automatu do czynienia ze znaczną szkodą lub nieodwracalnymi skutkami. Wskazania wymaga, że, po pierwsze, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez Sąd Administracyjny wymaga wykazania zaistnienia nie jakiejkolwiek szkody, lecz "znacznej" szkody, co wymaga wykazania wysokości szkody i zestawienia jej z sytuacją finansową strony skarżącej. Po drugie, warunkiem wstrzymania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest możliwość zaistnienia nieodwracalnych skutków. Kwestia naturalnego spływu wody z uwagi na wyższe położenie działki objętej przedmiotową inwestycją nie wyczerpuje przesłanki odwołującej się do nieodwracalnych skutków. Po trzecie, w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego nie może być okoliczność potencjalnego nieprawidłowego wykonania odwodnienia, ponieważ w istocie faktyczny sposób wykonania robót budowlanych i czy może to mieć negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, która przypomnijmy polega na ocenie, czy przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny uprawniał organ nadzoru budowlanego do jego zatwierdzenia i wydania zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Niniejsze postępowanie dotyczy oceny legalności wyłącznie ww. decyzji, a nie faktycznie zrealizowanych robót budowlanych, czy też z góry zakładanego przez skarżącą "braku wykonania odwodnienia w sposób prawidłowy". Poza tym na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie mogą być oceniane kwestie merytoryczne, np. dotyczące prawidłowości projektu budowlanego. W innym wypadku doszłoby do nieuprawionego przedsądu jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem skargi przez Sąd Administracyjny. Ma więc rację Sąd I instancji wskazując, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji, ponieważ zostanie ona poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego przedmiotowy wniosek Sąd I instancji niewadliwie ocenił jako nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.