II OZ 1202/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w części obejmującej wykonanie nowego garażu z nadbudowaną częścią mieszkalną w sprawie ze skargi M. F. - Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie W skardze na decyzję Wojewody M. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. I. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T., skarżąca M. F. – Z. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. T. I. zwrócił się o nieuwzględnianie wniosku skarżącej, ponieważ wstrzymanie prowadzenia robót na obecnym etapie, gdy prowadzone są roboty polegające m.in. na częściowej wymianie więźby i poszycia dachowego, pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zamieszkiwania budynku. W razie gdyby Sąd uznał wniosek skarżącej za zasadny T. I. wniósł o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od ustanowienia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Postanowieniem z dnia 18 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i wstrzymał wykonanie decyzji w części obejmującej wykonanie w miejscu likwidowanego garażu nowego garażu z nadbudowaną częścią mieszkalną, wskazując w uzasadnieniu, że uwzględnienie wniosku skarżącej nie pozbawi inwestora możliwości dotychczasowego zamieszkiwania w budynku, a nałożenie obowiązku złożenia kaucji przez skarżącą nie jest zasadne. W zażaleniu na to postanowienie T. I. podniósł, że ani skarga, ani złożone następnie przez skarżącą pismo nie zostały mu doręczone, co spowodowało, że nie mógł odnieść się do zarzutów skargi, w tym podstaw wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a ponadto zaznaczył, że ukończył już prace budowlane związane z wybudowaniem garażu i jego nadbudową, a do realizacji pozostało wyłącznie pokrycie dachu, wykonanie rynien i drobne prace wykończeniowe. Konsekwencją wstrzymania wykonania decyzji będzie opóźnienie zakończenia inwestycji, co niewątpliwie spowoduje zniszczenia dobudowanej a niewykończonej części. W zażaleniu zwrócono ponadto uwagę na brak uzasadnienia okoliczności, które Sąd uznał za wystarczające do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, oraz na brak odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez uczestników postępowania. Odpowiedź na zażalenie złożyła M. F. – Z. wnosząc o utrzymanie postanowienia w mocy. W piśmie z dnia 29 października 2007 r. T. I. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie posiada usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez Sąd może zatem nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, co prowadzi do oczywistej konkluzji, że Sąd nie jest zobowiązany z urzędu do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Niewskazanie we wniosku okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez Sąd (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 189). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w sprawach o sygn. akt II OZ 550/07, II OZ 802/06, II OZ 788/06, II OZ 166/06, II OZ 113/06, II FZ585/06, II FZ 598/06, II FZ 666/06, FZ 250/04). Co do zasady nie wystarczy powołanie się na treść przepisu, czy podniesienie, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jakkolwiek w przypadku decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, już z jej istoty wynika, iż jej wykonanie może powodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę (w przypadku gdy w następstwie postępowania sądowego okazałoby się, że podlega ona uchyleniu); nie sposób przyjąć, aby zasadne było wstrzymywanie wykonania takiej decyzji wyłącznie w oparciu o samo żądanie jej wstrzymania. W niniejszej sprawie analiza zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazując okoliczności, które stanowiłyby podstawę jej żądania. Wniosek ten nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie można bowiem zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji utożsamiać z podstawami wniosku o wstrzymanie jej wykonania, wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest pismem innym od skargi w rozumieniu procesowym i podlega odrębnemu uzasadnieniu (por. post. NSA z dnia 22.02.2006 r.). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] korzysta z przymiotu ostateczności i powinna być wykonalna. Poza tym należy wskazać, że Sąd I instancji powinien rozpoznawać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście danej sprawy, mając na uwadze nie wyłącznie skutki jakie wystąpią po stronie skarżącego, ale także skutki, jakie spowoduje rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie dla pozostałych stron i uczestników postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 12.09.2007., sygn. akt IIOZ 725/07, z dnia 14.11.2007, sygn. akt II OZ 1122/07). Wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Skutki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą jednak przede wszystkim interesów inwestora. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, podobnie jak nie odniósł się do wniosku inwestora o ustanowienie kaucji na zabezpieczenie jego roszczeń. Wstrzymując wykonanie decyzji i odmawiając ustanowienia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, Sąd powinien wskazać dlaczego uznał, że uprawniony do prowadzenia robót budowlanych (inwestor) na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno w zasadzie łączyć się z uwzględnieniem przepisu art. 35a Prawa budowlanego, który ma na celu ochronę prawa zabudowy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma również fakt, że inwestycja została niemal zakończona, co T. I. podniósł w zażaleniu i we wcześniejszym piśmie, skierowanym do Sądu jeszcze przed orzekaniem w kwestii zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podstaw wstrzymania wykonania decyzji, która de facto została już wykonana nie rozważył zupełnie Sąd orzekając o zasadności wniosku skarżącej. Postanowienie Sądu I instancji należało zatem uchylić. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.