III OZ 531/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądania sędziego NSA Rafała Stasikowskiego o wyłączenie od orzekania w sprawie z zażalenia S.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 34/23 w sprawie ze skargi S.N. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalić żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. oddalił wniosek S.N. o wyłączenie sędziego WSA Roberta Adamczewskiego i asesora WSA Beaty Czyżewskiej od orzekania w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 34/23 ze skargi S.N. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, osoby, których dotyczył wniosek nie mają statusu sędziego i nie mogą orzekać, co wynika z faktu, że zostały powołane na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zarządzeniem z 4 października 2023 r. Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie skierowano do rozpoznania w dniu 26 października 2023 r., w składzie sędzia sprawozdawca: sędzia NSA Rafał Stasikowski. 25 października 2023 r. sędzia NSA Rafał Stasikowski złożył wniosek o wyłączenia go od rozpoznawania sprawy o sygn. akt III OZ 531/23. W uzasadnieniu podniesiono, że zażalenie, które ma zostać rozpoznane przez NSA, zawiera zarzuty odnoszące się do statusu osób powołanych na stanowiska sędziowskie i asesorskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sadownictwa ukształtowanej przepisami ustawy o KRS z 2017 r. W związku z tym, iż sędzia NSA Rafał Stasikowski został powołany przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na wniosek KRS ukształtowanej regulacją ustawy o KRS z 2017 r., okoliczności te w ocenie sędziego mogą być odebrane przez osoby postronne jako osłabiające jego bezstronność w sprawie, co może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie wyłączenia od rozpoznawania wniosku nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a. Przepisy te różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 P.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17, i z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na podstawie art. 19 P.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 P.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Zgodnie z przyjętą w procedurze sądowoadministracyjnej koncepcją, do katalogu przesłanek względnych wyłączenia sędziego należą przesłanki wynikające z konkretnych okoliczności danego postępowania, podlegające właśnie z tego względu elastycznej ocenie, która może prowadzić do stwierdzenia, że występują podstawy wyłączenia sędziego, z uwagi na zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Jednocześnie wyłączenie na podstawie tego przepisu powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (szerzej zob.: wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334 oraz postanowienia NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1215/21). W świetle judykatury wniosek o wyłączenie sędziego może być uzasadniony nie tylko wówczas, gdy sędzia może nie być bezstronny, ale także we wszelkich sytuacjach, "które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego" (wyrok TK z 13 grudnia .2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Z treści art. 19 P.p.s.a. wynika, że żądanie sędziego dotyczące jego wyłączenia od orzekania w danej sprawie powinno wskazywać na istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Treść tego przepisu zawiera wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. Dlatego też w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 P.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 P.p.s.a. poddane jest także innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 P.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona – "wniosek". Poza tym w myśl art. 20 P.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 P.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. W okolicznościach niniejszej sprawy sędzia NSA Rafał Stasikowski zgłosił żądanie wyłączenia od orzekania w sprawie zażalenia na postanowienie oddalające wniosek skarżącej o wyłączenie sędziego WSA Roberta Adamczewskiego i asesora WSA Beaty Czyżewskiej od rozpoznawania skargi na bezczynność organu na podstawie art. 19 P.p.s.a., z uwagi na ich powołanie na stanowisko sędziego WSA i asesora WSA w ten sam sposób, a więc z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Oceniając przedmiotowy wniosek, zwrócić należy uwagę na odrębność proceduralną dwóch instytucji określonych w art. 19 P.p.s.a. oraz art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 poz. 2492) – dalej zwanej P.u.s.a. Pierwszy z wymienionych jako przesłankę wyłączenia sędziego wskazuje istnienie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego. Drugi natomiast odnosi się do badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego z uwagi na okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu. Podkreślić należy, że w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a P.u.s.a. (postanowienia NSA z 9 września 2023 r. sygn. akt I GZ 111/23 i I GZ 112/23). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 P.p.s.a. z uwagi na "okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowanie po powołaniu", gdyż przesłanka ta podlega badaniu wyłącznie w trybie art. 5a P.u.s.a. Zakres przedmiotowy tych dwóch norm jest rozłączny, co wyjaśnił szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22. Oparcie zatem żądania sędziego sądu administracyjnego wyłączenia go od rozpoznawania sprawy tylko na twierdzeniu powołania go na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, nie jest zasadne. Nie jest to bowiem okoliczność objęta dyspozycją art. 19 P.p.s.a. Może być ona badana wyłącznie w trybie art. 5a P.u.s.a przy czym, co dodatkowo należy podkreślić, sama w sobie i tak nie uprawnia do wyłączenia sędziego od rozpoznawania sprawy. Okoliczności tej bowiem muszą jeszcze towarzyszyć inne związane z powołaniem konkretnego sędziego i jego postępowaniem po powołaniu i jak dalej wymaga ten przepis "jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy". Z uwagi na powyższe nie jest uprawnione odwoływanie się w rozpatrywanym żądaniu wyłączenia od rozpoznawania wniosku do łacińskiej paremii nemo iudex in causa sua (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze żądanie, zgłoszona w nim okoliczność, że sędzia NSA wyznaczony do rozpoznania zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego i asesora WSA został powołany na wniosek tzw. nowej KRS, nie stanowi zatem samoistnej przyczyny powodującej wątpliwości co do jego bezstronności. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia NSA z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18, 23 września 2022 r. sygn. akt III OZ 474/22, 20 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21, 10 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 846/20, ). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i § 2 P.p.s.a. oddalił żądanie.