III OSK 2155/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 130/21 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Dyrektora Aresztu Śledczego w Katowicach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 18 października 2021 r. (sygn. akt III SAB/Gl 130/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że we wniosku skierowanym do organu w dniu 24 maja 2021 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji na okoliczność ilości zgód na posiadanie (przez osadzonych) konsoli do gier, wydanych w okresie od 1 stycznia 2021 do dnia złożenia wniosku. Pismem z 2 czerwca 2021 r. Dyrektor Aresztu Śledczego udzielił skarżącemu odpowiedzi. W skardze do WSA skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, gdyż jego zdaniem odpowiedź, jakiej udzielono mu w piśmie organu z 2 czerwca 2021 r. miała na celu uniknięcie udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że Dyrektor Aresztu Śledczego ma obowiązek prowadzenia ewidencji próśb i wniosków składanych przez osadzonych, a z ewidencji tej, a nadto z zawartości magazynu depozytowego, można wyprowadzić dane o liczbie zgód na posiadanie przez skazanych konsoli do gier. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, zasądzenie na jego rzecz od organu kwoty 2000 zł i zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wysyłki korespondencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W ocenie organu po stronie organu nie wystąpiła bezczynność, gdyż skarżący w ustawowym terminie otrzymał odpowiedź na swój wniosek. Odnosząc się do obowiązku prowadzenia rejestrów pism (próśb i wniosków osadzonych) wskazano, że obowiązujące w tym względzie przepisy wymagają rejestrowania tylko tych pism, które nie są załatwiane bezpośrednio po zgłoszeniu, a w szczególności pism odnoszących się do bieżących kwestii bytowych osadzonych, na przykład wydania rzeczy stanowiących ich własność z depozytu. Oddalając skargę WSA stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wskazał, że postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność, jest postępowaniem do pewnego stopnia odformalizowanym, do którego generalnie nie stosuje się przepisów k.p.a., chyba, że miałoby dojść do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2020 r. poz. 2176; dalej jako: u.d.i.p.). Podał, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zaś organ - odpowiadając na wniosek - poinformował skarżącego co do faktu niegromadzenia danych dotyczących wydawanych zgód na posiadanie konsoli do gier w celach mieszkalnych. Organ poinformował również skarżącego, że w dniu rozpatrywania przedmiotowego wniosku nie wydano żadnej zgody. Zatem skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie czternastu dni. Sąd podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) nie nakazują prowadzenia ścisłego ewidencjonowania wymiany informacji prowadzonej ze skazanymi, zwłaszcza że znaczna jej część jest dokonywana w formie ustnej. Prośby i wnioski osadzonych w przeważającej części mogą być załatwione natychmiast przez władze aresztu śledczego, niezależnie od nadania im określonej formy, zaś tylko te wnioski, które wymagają uruchomienia odrębnej procedury, a więc takie, do których mają wprost czy odpowiednio zastosowanie przepisy k.p.a., są wpisywane w odrębnym rejestrze spraw. Nie należą do tej grupy wnioski o wydanie osadzonemu rzeczy do niego należącej, rozpoznawane w trybie Kodeksu karnego wykonawczego i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, w którym to zakresie nie stosuje się przepisów k.p.a. W tych przypadkach nie zachodzi również właściwość sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg, gdyż należą one do właściwości organów penitencjarnych i postępowania karnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie doszło do zaistnienia stanu bezczynności po stronie Dyrektora Aresztu Śledczego w sytuacji, gdy odpowiedź na wniosek skarżącego złożony w trybie u.d.i.p. o udzielenie informacji o liczbie zgód wydanych na posiadanie przez osadzonych konsoli do gier ograniczyła się do wskazania, że żaden przepis prawa nie obliguje organu do prowadzenia ewidencji w tym zakresie, co skutkuje brakiem informacji, podczas gdy sam sąd w zaskarżonym orzeczeniu powołuje się na przepisy rozporządzenia z 2003 r., którego § 11 wprost wskazuje na obligatoryjny charakter prowadzenia ewidencji wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, także tych złożonych w formie ustnej (bowiem podlegają one zaprotokołowaniu), a zatem w ocenie skarżącego odpowiedź udzielona przez Dyrektora Aresztu Śledczego w żadnej mierze nie może zostać uznana za odpowiadającą prawu, a tym samym unicestwiającą stan bezczynności, jaki w ocenie skarżącego trwa wobec nieudzielenia wnioskowanych informacji; - art. 13 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym niewłaściwe uznanie, że termin przewidziany w przywołanej regulacji został zachowany wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego, podczas gdy udzielona skarżącemu odpowiedź w żadnej mierze nie odpowiadała treści wniosku skarżącego, a tym samym nie sposób uznać, że nie doszło w przedmiotowym stanie faktycznym do zaistnienia stanu bezczynności po stronie organu, zwłaszcza w kontekście wewnętrznej sprzeczności treści odpowiedzi, która z jednej strony wskazuje na brak obowiązku do prowadzenia ewidencji w zakresie wniosków tego rodzaju (w ocenie skarżącego zupełnie niesłusznie), a z drugiej strony wskazuje, że nie wydano żadnej zgody w tym zakresie, mimo że zgodnie z twierdzeniem organu ewidencji w tym zakresie organ nie prowadzi, co w oczywisty sposób wyklucza możliwość uznania uczynienia zadość przez organ przepisom u.d.i.p. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozpoznanie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy WSA oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w części, oświadczając że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że WSA nieprawidłowo zastosował art. 13 u.d.i.p., a w konsekwencji niewłaściwie uznał, że termin przewidziany w przywołanej regulacji został zachowany, gdyż udzielona odpowiedź nie odpowiadała treści wniosku skarżącego. Tym samym nie sposób uznać, że nie doszło do zaistnienia stanu bezczynności po stronie organu, zwłaszcza w kontekście wewnętrznej sprzeczności treści odpowiedzi, co wyklucza możliwość uznania uczynienia zadość przez organ przepisom u.d.i.p. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zastrzegł możliwość uzupełnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych zarzutów w terminie przewidzianym w art. 177 § 3 p.p.s.a., wskazując że został zawiadomiony o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu 31 maja 2022 r. W piśmie z 27 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, oświadczył że modyfikuje zarzut wskazany w tiret drugim skargi kasacyjnej, dotyczący nieprawidłowego zastosowania przez WSA art. 13 u.d.i.p., w ten sposób, że zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie tezy, że udzielenie odpowiedzi przez Dyrektora Aresztu Śledczego skutkowało wyczerpaniem żądania skarżącego we wnioskowanym zakresie, a tym samym niewłaściwe uznanie, że termin przewidziany w przywołanej regulacji został zachowany wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego, podczas gdy udzielona skarżącemu odpowiedź w żadnej mierze nie odpowiadała treści wniosku skarżącego, a tym samym nie sposób uznać, że nie doszło w przedmiotowym stanie faktycznym do zaistnienia stanu bezczynności po stronie organu, zwłaszcza w kontekście wewnętrznej sprzeczności treści odpowiedzi, która z jednej strony wskazuje na brak obowiązku do prowadzenia ewidencji w zakresie wniosków tego rodzaju (w ocenie skarżącego zupełnie niesłusznie), a z drugiej strony wskazuje, że nie wydano żadnej zgody w tym zakresie mimo że zgodnie z twierdzeniem organu ewidencji w tym zakresie organ nie prowadzi, co w oczywisty sposób wyklucza możliwość uznania uczynienia zadość przez organ przepisom u.d.i.p. W uzasadnieniu zarzutu pełnomocnik skarżącego wskazał, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Zatem to autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które w jego ocenie polega na nieprawidłowym uznaniu, że nie doszło do bezczynności, pomimo tego, że udzielenie informacji ograniczyło się do wskazania, że żaden przepis prawa nie obliguje organu do prowadzenia ewidencji w zakresie liczby zgód na posiadanie przez osadzonych konsoli do gier, podczas gdy WSA powołał się w zaskarżonym orzeczeniu na przepisy rozporządzenia z 2003 r., które w § 11 wskazuje na obligatoryjny charakter prowadzenia ewidencji wniosków, skarg i próśb. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określa, że do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej i postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powołane przepisy wyznaczają zatem jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nawet gdyby przyjąć, że zarzut ten skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., który został przywołany w uzasadnieniu zarzutu, to i tak należy uznać go nieskuteczny. Podnieść bowiem należy, że § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna. Przepis ten nie określa zatem reguł postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Tym samym skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie powołanego przepisu przez Sąd I instancji jako naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., którego skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez WSA, że udzielenie odpowiedzi przez organ skutkowało wyczerpaniem żądania skarżącego, podczas gdy w jego ocenie udzielona skarżącemu odpowiedź nie odpowiadała treści wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie i określonej formie, o czym stanowi art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się jedynie do takiej informacji, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika wprost z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przy czym, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14). Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Przedstawione informacje winny być zatem na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12). Wobec powyższego należy zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji odnośnie do liczby zgód na posiadanie (przez osadzonych) konsoli do gier, wydanych w okresie od 1 stycznia 2021 do dnia złożenia wniosku, organ poinformował go, że nie gromadzi danych dotyczących wydawanych zgód na posiadanie konsoli do gier w celach mieszkalnych, a także, że w dniu rozpatrywania przedmiotowego wniosku nie wydano żadnej zgody. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że przepisy regulujące obowiązek prowadzenia ewidencji próśb wymagają rejestrowania tylko tych pism, które nie są załatwiane bezpośrednio po zgłoszeniu. Skoro zatem organ podał, że nie dysponuje żądaną informacją, gdyż nie prowadzi stosownej ewidencji, to takiej odpowiedzi nie można utożsamiać udzieleniem informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej. Organ nie tylko bowiem powiadomił skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, ale też wskazał, dlaczego ich nie posiada. W tych okolicznościach nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że udzielona odpowiedź nie odpowiada treści wniosku. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega sprzeczności w udzielonej odpowiedzi, gdyż informacja odnośnie do niewydania żadnej zgody dotyczyła dnia rozpatrywania wniosku, a nie całego okresu, który określił w swoim wniosku skarżący. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, gdyż zachowany został termin, w której udzielono odpowiedzi, jak i właściwa forma, którą w tym przypadku jest zwykłe pismo. Natomiast podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie jest rolą sądu administracyjnego weryfikowanie prawidłowości interpretacji przepisów rozporządzenia z 2003 r. co do zakresu obowiązków organu w zakresie prowadzenia ewidencji próśb i wniosków osadzonych, gdyż kwestia ta pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy. W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ponieważ jego odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na uprzednie zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że pisma niezawierające stosownego oświadczenia (o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą) podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka w tym zakresie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.