II OSK 378/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 524/23 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r., nr SKO.GP.4000.152.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. S.A. z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 524/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 31 maja 2023 r., nr SKO.GP.4000.152.2023. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 24 stycznia 2023 r. nr 27/2023, którą ustalono na wniosek K. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") poprzez błąd w subsumpcji polegający na uznaniu, że odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości zabudowy znajduje swoje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia WZ poprzez błąd w subsumpcji polegający na uznaniu, że odstępstwo od sposobu określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przewidzianego w ust. 1 znajduje swoje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit.c w zw. z art. 64 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wymaganej ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych w ilości min. 1mp/dla samochodu i min. 1mp dla roweru/1 lokal mieszkalny podczas, gdy liczba miejsc postojowych została określona z pominięciem istniejącej już zabudowy na terenie inwestycji i dotychczasowej funkcji podwórka, co przyczyni się do zwiększenia ilości samochodów zaparkowanych na drodze publicznej oraz ograniczy ilość miejsc ogólnodostępnych; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa i winna była zostać uchylona, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem z uwagi na uchybienia organu pierwszej instancji winno w konsekwencji dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, że poprzez brak szczegółowego odniesienia się do argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i bezwiedne powtórzenie przez organ drugiej instancji argumentacji zaprezentowanej w decyzji organu pierwszej instancji doszło do braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i tym samym doszło do naruszenia zasady przekonywania. Tym samym sąd pierwszej instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: "p.u.s.a."), poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, przejawiający się w braku szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych w skardze z 1 sierpnia 2023 r. i - w zasadzie - bezrefleksyjnym podzieleniu stanowiska organu administracji, co wynika z treści uzasadnienia wyroku, które to uchybienie powoduje, że kontrola decyzji organu administracji miała charakter jedynie iluzoryczny, a przez to godzi w art. 1 § 1 p.u.s.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 29 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. 4. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł, również inwestor pismem z 1 lutego 2024 r., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. O istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny: (i) rozpoznał inną sprawę, niż ta będącą przedmiotem skargi; (ii) wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga; (iii) nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). Żaden ze wskazanych przypadków nie miał miejsca w realiach niniejszej sprawy. W szczególności, zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięto istotę sprawy, którą była ocena legalności zaskarżonej decyzji Kolegium. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym zwłaszcza do formułowania zarzutów dotyczących nieodniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi. Temu służy bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20, CBOSA). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej jednak nie powołano. Podobnie, zwalczeniu ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku nie może służyć art. 1 § 1 p.u.s.a. Przepis ten w sposób ogólny określa istotę sądownictwa administracyjnego, wskazując m.in. na jego kontrolny charakter. Z tego charakteru sądownictwa administracyjnego wynika m.in. zasada, że sąd administracyjny uwzględnia stan prawny i faktyczny z dnia wydania zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1132/23, CBOSA). 5.5. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Otóż zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 950/22 - CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 387/22, CBOSA). Oczywiste jest również, że ewentualna zbieżność argumentacji organu I i II instancji w odniesieniu do kwestii spornych nie może determinować, niejako per se, tezy o naruszeniu zasady przekonywania. Jeżeli bowiem argumentacja organu I instancji była rzeczowa i miała oparcie w relewantnych dla sprawy przepisach prawa, to w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ II instancji nie tylko był uprawniony, ale i zobowiązany do podtrzymania tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek odwołania. 5.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przyjęcia w analizie urbanistycznej odstępstw od wartości podstawowych co do wskaźników intensywności zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia WZ) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia WZ). Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). W aspekcie przywołanej wyżej zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to, że dokonanie dla potrzeb niniejszej sprawy weryfikacji spornej analizy urbanistycznej (pod kątem jej poprawności oraz logiczności wynikających z niej wniosków jako opracowania specjalistycznego) nie jest możliwie już z tego powodu, że w skardze kasacyjnej nie przywołano żadnego ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. dotyczących ustalenia faktów oraz oceny dowodów, w tym art. 80 k.p.a. Przyjęte w decyzji organu I instancji odstępstwa, o których mowa w § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia WZ, mają niewątpliwie oparcie w analizie urbanistycznej, a zatem nie można mówić o naruszeniu tych przepisów przez ich wadliwe zastosowanie. Okoliczność, że uzasadnienie co do ustalenia poszczególnych parametrów zawarto nie w wynikach analizy, ale w uzasadnieniu decyzji, nie ma istotnego znaczenia. Projekt decyzji został bowiem opracowany przez uprawnioną osobę, tj. mgr. inż. arch. B. B. (k. 76-84 akt administracyjnych). W tym kontekście można tylko ubocznie dodać, że kwestionowane obecnie przez skarżącą wartości nie odbiegają istotnie od parametrów, które zostały ustalone na rzecz skarżącej w decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] (ul. [...]) – zob. decyzja Prezydenta Miasta [...] z 16 marca 2020 r. (k. 95-104 akt administracyjnych). Co więcej, w decyzji tej również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a nie w wynikach analizy, przedstawiono motywy odstępstw od wartości podstawowych co do tych samych wskaźników, które obecnie kwestionuje skarżąca. W takim stanie sprawy nie sposób nie przywołać powszechnie przyjętej zasady prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami. Zasada ta, wyrażająca konieczność oparcia relacji procesowych między organem i stroną na zasadzie dobrej wiary i wzajemnej lojalności, stanowi jeden z elementów zasady praworządności (art. 7 k.p.a. w zw. art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1747/24, CBOSA). 5.7. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit.c w zw. z art. 64 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uchodzi uwadze skarżącej, że z przywołanych przepisów nie wynika w ogóle obowiązek ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy zasad co do lokalizacji miejsc postojowych. W szczególności, przywołany art. 54 pkt 2 lit.c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1688) w zakresie warunków dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji odsyłał do przepisów odrębnych. Stąd też w stanie prawnym obowiązującym przed 24 września 2023 r. obowiązek co do określenia zasad lokalizacji miejsc postojowych wywodzono pośrednio z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie przywołano zarzutu naruszenia wspomnianego wyżej § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W tym kontekście należy zatem tylko wskazać, że w sytuacji, w której sporna inwestycja polega na rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie budynku, organ określa tylko zasady co do lokalizacji miejsc parkingowych, których istnienie jest zdeterminowane powstaniem nowej powierzchni użytkowej na skutek wykonania wspomnianych robót budowlanych. W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem ingerować w zasady korzystania z tych części budynku, które nie mają ulec przekształceniu na skutek robót budowlanych, których decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć. 5.8. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 2 lit.a petitum skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), to nie miały one charakteru samodzielnego, ale wtórny wobec pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia albo oddalenia skargi oraz konsekwencje procesowe uznania odwołania za bezzasadne (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/23, CBOSA). 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. 5.10. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 527/22, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.