II SAB/Lu 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do rozpoznania wniosku J. M. z [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 grudnia 2020 r. J. M. (dalej jako: skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie (dalej jako: ZDW lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 23 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDW wniosek (dwa pisma) o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od granic województwa lubelskiego do skrzyżowania z [...] w B. (wraz ze skrzyżowaniem) oraz drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od granic L. do skrzyżowania z [...] w B.. W odpowiedzi na ww. wniosek, ZDW pismem z 26 sierpnia 2020 r. poinformował, że elektroniczne wersje projektów stałej organizacji ruchu będące w dyspozycji ZDW wykorzystywane są wyłącznie do celów służbowych na potrzeby ZDW i Marszałka Województwa Lubelskiego i z tego względu nie mogą być przesłane. Następnie, pismem z 25 września 2020 r. ZDW poinformował skarżącego, że udzieli mu informacji o projektach organizacji ruchu dla przedmiotowych dróg, jednakże z uwagi na obszerność wniosku i konieczność przeprowadzenia czasochłonnych czynności polegających na przetworzeniu projektów organizacji ruchu z wersji papierowej do formatu umożliwiającego ich elektroniczne przesłanie uczyni to w terminie do 23 października 2020 r. Kolejnym pismem z 12 października 2020 r. ZDW poinformował skarżącego, że w wyniku wytworzenia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji i koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku w wysokości 267,90 zł. Wobec powyższego wezwał skarżącego (w terminie 14 dni) do uiszczenia wskazanej kwoty lub zmianę wniosku w zakresie sposobu albo formy udostępnienia informacji lub jego cofnięcie. Jednocześnie wskazał (pkt 3), że brak powiadomienia o wycofaniu wniosku lub zmianie zakresu lub formy udostępnienia informacji w zakreślonym terminie "skutkuje udostępnieniem informacji publicznej zgodnie ze złożonymi wnioskami, po wniesieniu opłaty". W odpowiedzi na to pismo skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zasadność naliczenia opłaty związanej ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji oraz udostępnienia żądanej informacji nieodpłatnie. Wezwanie to ZDW uznał za niezasadne. Wskazał, że koszty zostały naliczone w oparciu o rzeczywisty, udokumentowany nakład pracy wykraczający poza obowiązki służbowe pracownika wykonującego czynności i niemożliwy do wykonania poza regulaminowym czasem pracy. W związku z tym ponownie wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za wytworzenia informacji publicznej w ustalonej kwocie. W skardze na bezczynność ZDW przesłanej na elektroniczną skrzynkę podawczą organu w dniu 13 grudnia 2021 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 23 sierpnia 2020 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania, uznanie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał zaistniały w sprawie stan faktyczny, a następnie stwierdził, że ZDW dopuścił się naruszenia terminów załatwienia sprawy kilkukrotnie. W ustawowym terminie 14 dni ani nie zrealizował wniosku ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Nie udzielił informacji również mimo przedłużenia terminu na rozpatrzenie wnioski. Stan ten nie uległ zmianie do dnia złożenia niniejszej skargi, co stanowi, że ZDW pozostaje w bezczynności. Nadto dodał, że biorąc pod uwagę korespondencję prowadzoną w sprawie, jak również naruszenie przepisów w zakresie uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od wniesienia opłaty w pełni zasadny jest wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę ZDW wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie posiada wersji elektronicznej żądanych dokumentów i koniczne było zatem przetworzenie informacji posiadanej przez organ z wersji papierowej w wersję elektroniczną. Dodał, że zakres informacji był bardzo obszerny gdyż obejmował kilkadziesiąt kilometrów dróg publicznych, co wymagało znacznego nakładu pracy. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost natomiast stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ZDW jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie przywołanej ustawy, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 4.). Jedynie dla porządku należy wskazać, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. jest samorządową jednostką organizacyjną Województwa L. powołaną w celu wykonywania zadań zarządcy dróg wojewódzkich Województwa L., położnych poza granicami miast na prawach powiatu. Jest jednostką budżetową którego koszty działalności finansowane są z budżetu Województwa L.. Nie jest również kwestią sporną to, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dodać jedynie należy, że w tym zakresie wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2016 r., IV SAB/Po 34/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 17 sierpnia 2011 r., II SAB/Rz 27/11, wyrok WSA w Gdańsku z 27 października 2011 r., II SAB/Gd 42/11). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że ZDW nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności. Przechodząc do sedna sprawy, podnieść należy, że - co do zasady - dostęp do informacji publicznych jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przewidział jednak, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w ysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku, na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Właśnie na przywołaną regulację powołał się organ uzależniając udzielenie wnioskowanej informacji publicznej od uiszczenia ustalonej tytułem poniesionych dodatkowych kosztów opłaty. ZDW mylnie jednak zinterpretował ten przepis wywodząc z niego warunek uiszczenia opłaty przed udostępnieniem żądanej informacji. Zgodnie bowiem z ugruntowaną w tym zakresie linią orzeczniczą, brak jest podstaw do uzależnienia udostępnienia żądanych informacji od dokonania opłaty (por. wyroki WSA w Szczecinie z 29 maja 2013 r. syn. akt II SA/Sz 338/13, WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 372/14). Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego w sytuacji, gdy udostępnienie informacji generuje dodatkowe koszty, jest wyłącznie poinformowanie wnioskodawcy o ich wysokości. Informacja ta powinna zostać wnioskodawcy przekazana w terminie 14 dni. Kolejne 14 dni stanowi okres, w którym wnioskodawca może dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź wycofać wniosek. Jeżeli wnioskodawca w tym okresie nie przejawi żadnej aktywności, to wówczas podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację w sposób wskazany we wniosku, a następnie – jeżeli wnioskodawca opłaty nie uiścił, podjąć działania zmierzające do jej wyegzekwowania. Nie ma jednak w takim przypadku podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, ani tym bardziej do milczenia podmiotu zobowiązanego i oczekiwania na wniesienie opłaty. Brak reakcji wnioskodawcy przesądza o przyjęciu do wiadomości obowiązku poniesienia kosztów udostępnienia informacji i podtrzymaniu wniosku w takim kształcie, w jakim został on złożony. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnym jest twierdzenie skarżącego, iż ZDW pozostaje w bezczynności. Jak już wskazano pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Podkreślenia wymaga, że pismo organu z 12 października 2020 r., stanowiące w istocie odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej, zawierało wskazanie wysokości opłaty za udostępnienie informacji, które wymagały uprzedniego zeskanowania. Pismo to zostało skarżącemu doręczone tego samego dnia. Stosownie zatem do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ powinien zatem udzielić skarżącemu żądanych informacji po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez niego pisma o wysokości opłaty za udzielenie informacji, w formie żądanej przez skarżącego, bez względu na to, czy została ona uiszczona. Tymczasem organ pozostał bierny, uzależniając udzielenie informacji od uprzedniego pokrycia kosztów jej wytworzenia przez skarżącego, co wynika wprost z odpowiedzi na skargę. Konkludując stwierdzić należy, że uzależnianie udzielenia informacji od uiszczenia opłaty nie znajduje oparcia w art. 15 u.d.i.p., który nie daje podstaw do takiego działania. W konsekwencji oczekiwanie organu na uiszczenie opłaty należy traktować jako bezczynność. Obowiązkiem organu było bowiem poinformowanie skarżącego o wysokości opłaty, a następnie udzielenie informacji po upływie 14 dni od dnia, w którym skarżący pismo to otrzymał. Skoro natomiast skarżący pismo informujące o wysokości należnej opłaty otrzymał 12 października 2020 r., to należy przyjąć, że do dnia 26 października 2020 r. miał czas na zmodyfikowanie wniosku, bądź jego cofnięcie. Skoro tego nie uczynił, to obowiązkiem organu było udostępnienie informacji zgodnie z jego żądaniem. Jednocześnie - jak wynika z akt sprawy - do dnia złożenia odpowiedzi na skargę ZDW nie udostępnił żądanych informacji, a więc oczywistym jest, że pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa i przekonania o dopuszczalności oczekiwania na uiszczenie opłaty. Wobec powyższego, w oparciu o art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji. W skardze zostało także zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące. Podnieść bowiem należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem jej jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jednocześnie zastrzec należy że grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny (pkt III). O kosztach postępowania (pkt IV) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.