II SAB/Lu 143/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu K. Ł. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Pismem z [...] r. R. S. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B. P. (dalej jako: organ), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 6 października 2020 r. skarżący powołując się na art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 roku w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. W odpowiedzi, organ pismem z [...] r. poinformował skarżącego, że w 2016 r. w Sądzie Rejonowym w B. P. rozpoznano 15 spraw zarejestrowanych pod symbolem 325 (znaczna część wraz z uzasadnieniami). Jednocześnie wskazał, że wyodrębnienie i przygotowanie wnioskowanych informacji jest bardzo pracochłonne i zdezorganizuje bieżąca pracę wydziału cywilnego, co czyni żądaną informację przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania interesu publicznego. W związku z tym wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r. Następnie, w dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na brak przesłanki interesu publicznego, której istnienia skarżący nie wykazał. Tego samego dnia skarżący wywiódł skargę do sądu na bezczynność organu. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP skarżący podniósł, że organ mimo upływu terminów ustawowych nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, co oznacza, że pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na brak stanu bezczynności. Dnia [...] r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie [...] r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W tej sytuacji - zdaniem organu - nie można mówić o bezczynności. Rzeczą organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji publicznej, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przedmiotowej sprawie rozpatrzenie wniosku nastąpiło w terminie 14 dni wskazanym w ustawie poprzez wystosowanie odpowiedzi wzywającej do wykazania, że spełnienie żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bezspornym bowiem jest, że w kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych – w szczególności u.d.i.p., gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 u.d.i.p. i podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego w B. P. jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Nie ulega również wątpliwości, że żądana informacja obejmująca udostępnienie kopii wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku [...] zarejestrowanych w repertorium "[...]" pod symbolem [...], stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy. Treść orzeczenia sądu stanowi nie tylko informację publiczną o sprawach publicznych, ale także jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentu urzędowego. Dlatego też orzeczenia sądowe z uzasadnieniem, jako wydane przez sąd w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. (zob. wyroki NSA z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 784/16). Powyższe nie oznacza jednak, że organ był zobligowany do udzielanie żądanej informacji. Co dla niniejszej sprawy najistotniejsze, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, udostępnienie informacji przetworzonej zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia kryterium w postaci wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Jednocześnie wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "informacji przetworzonej", pozostawiając zadanie konkretyzacji zakresu znaczeniowego tego pojęcia orzecznictwu i doktrynie. To wymaga od organu władzy procedującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej szczegółowego rozważenia ad casum okoliczności wniosku mających wpływ na kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych. Zasadniczo od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jednak w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. Strona wnioskująca powinna mieć możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kryterium udostępnienia informacji przetworzonej ma charakter klauzuli generalnej i oznacza konieczność dokonania oceny każdego przypadku. Celem takiej regulacji (ograniczenia w dostępie) jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Tym samym, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (zob. wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 969/20). W niniejszej sprawie Prezes Sądu Rejonowego w B. P. procedując wniosek skarżącego uznał, że dotyczy on udostępnienia informacji przetworzonej. Stwierdzenie to jest wynikiem przeprowadzenia wewnętrznych ustaleń wskazujących, że udostępnienie żądanych informacji wiązać się będzie z koniecznością ich przetworzenia rozumianego jako poczynienie stosownych działań analitycznych, wyselekcjonowania i zebrania pojedynczych informacji na podstawie kryteriów wynikających z treści wniosku, których przeprowadzenie będzie czasochłonne i wiązać się będzie z dodatkowym zaangażowaniem pracowników. Zdarza się, że działania zmierzające do udostępnienia informacji publicznej mogą wiązać się z poniesieniem przez adresata wniosku określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, i zaangażowaniem ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Dlatego też w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; z 17 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 416/12). Także więc suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15; z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16; z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16; z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20; z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20). Wyjaśnić przy tym należy, że na etapie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy już została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w niniejszej sprawie w dniu wniesieniu skargi) sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero po wydaniu decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, która byłaby poddana kontroli sądu administracyjnego wskutek skargi na tę decyzję, byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja w istocie jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18). Przebieg czynności zaistniałych w sprawie wskazuje, że skarżący w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwany został (pismem z [...] r.) przez organ do wykazania (w terminie 14 dni) szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Wezwanie to pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Wyznaczony skarżącemu termin upłynął w dniu [...] r. W tych warunkach organ decyzją z [...] r. nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, właśnie z uwagi na niewykazanie przyczyn dla których udzielenie żądanej informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu nie można zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie. Jednocześnie odnośnie twierdzeń pełnomocnika strony zawartych w piśmie z [...] r. podnieść należy, że pełnomocnik strony wadliwie interpretuje przepisy omawianej ustawy. Nietrafne bowiem jest stanowisko, że organ na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ograniczony jest terminem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powszechnie przyjęta w orzecznictwie teza, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy przypadku wydania takiej decyzji z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji bowiem, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobligowany jest w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie do wydania decyzji lecz do powiadomienia strony wnioskującej, tak aby ta miała możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co też w niniejszej sprawie nastąpiło. W tej sytuacji, nie można uznać bezczynności organu, jak domaga się tego skarżący. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O wynagrodzeniu radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).