II OSK 1670/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 71/22 w sprawie ze skargi B. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 5 listopada 2021 r., nr SKO-5784/208-L/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 71/22, po rozpoznaniu skargi B. O. i J. O. (dalej: "skarżący"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA w Gorzowie Wielkopolskim") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z 5 listopada 2021 r., nr SKO-5784/208-L/21. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 23 lipca 2021 r., nr SKO-3243/107-L/21 o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 27 maja 2019 r., nr 26/2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] - obręb [...], gmina [...]. Ponadto zasądzono zwrot kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. M. (dalej: "skarżący kasacyjnie", "inwestor"), zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego a to przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") w zw. z przepisami art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.; dalej: "p.o.ś.") w zw. z przepisami § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r. poz. 112, dalej: "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku") poprzez pominięcie ich zastosowania a bezpodstawne zastosowanie poprzez błędną wykładnię w zakresie skutków stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji bez większych wywodów i uzasadnienia skutków uchylenia zaskarżonej przez skarżących decyzji zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. uchylając decyzję. Sąd winien był dokonać właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być podstawą uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., bowiem uwzględnił skargę, czego przyczyną była nieprawidłowa ocena zgodności decyzji administracyjnej ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w kontekście interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, odwołano się również do art. 28 k.p.a. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w rzeczywistości do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], legitymują się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, przywołanej wyżej, decyzji Wójta z 27 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że skarżącym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, a tym samym skarżący mogli skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego jako bezprzedmiotowego. 3.5. Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzoru, oceniając legitymację podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, samodzielnie ocenia, czy wnioskodawca posiada interes prawny w tym postępowaniu. W szczególności, okoliczność, że dany wnioskodawca został pominięty jako strona przez organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym, nie determinuje kwestii uznania danego wnioskodawcy za stronę w postępowaniu nadzorczym. Innymi słowy, okoliczność, że skarżący nie zostali uznani przez Wójta za strony postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej [...], nie skutkuje per se tym, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Podsumowując, katalog stron postępowania nieważnościowego może być szerszy niż ten, który ustalił organ prowadzący postępowanie zwyczajne. Decydujące znaczenie ma tu przedmiot decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każda strona postępowania zwyczajnego, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która ma być przedmiotem postępowania nadzorczego (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18 oraz wyrok NSA – CBOSA). 3.6. W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie dla oceny, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wójta z 27 maja 2019 r., ma zatem to, czy skarżący legitymowali się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zakończonym tą decyzją. 3.7. Dalej należy podnieść, że w skardze kasacyjnej, na poparcie twierdzenia o braku po stronie skarżących interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 27 maja 2019 r., odwołano się m. in. do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenie tych przepisów jest bezzasadny już z tego powodu, że nie regulują one w ogóle kwestii statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli chodzi o status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uregulowanym w art. 59 i n. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), to zastosowanie znajduje ogólna norma z art. 28 k.p.a. (por. np. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 13 do art. 61 i cyt. tam orzecznictwo). 3.8. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc ten przepis do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, czyli spraw, w którym ma być wydana decyzja określająca m. in. sposób zagospodarowania nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), należy przyjąć, że stronami tego postępowania są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19 - CBOSA). 3.9. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nieruchomość skarżących nie sąsiaduje co prawda bezpośrednio z terenem inwestycji, ale jest oddzielona od tego terenu drogą oraz działką nr [...]. Istotne jest jednak to, że działka [...] jest niezabudowana, a odległość nieruchomości skarżących od działki inwestora wynosi zaledwie 46 m. W takim układzie przyjęcie że na skutek funkcjonowania spornej [...] może dochodzić do pogorszenia klimatu akustycznego na nieruchomości skarżących, zwłaszcza w porze nocnej, jest racjonalne i ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy równocześnie podkreślić, że z punktu widzenia oceny legitymacji procesowej danej osoby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (art. 28 k.p.a.), ocena uciążliwości tej inwestycji dla sąsiednich nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego, w tym dotyczących hałasu. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym ponadprzeciętne uciążliwości. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1152/20, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że zaskarżony wyrok nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w skardze kasacyjnej prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1110/21. Przede wszystkim, wyrok ten dotyczył innej sprawy administracyjnej, tj. ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego w wyniku działalności zakładu [...], zlokalizowaną na działce nr [...]. Wyrok ten potwierdza natomiast, że zgłaszane przez skarżących obawy dotyczące uciążliwości hałasowych pochodzących ze spornej [...], znalazły potwierdzenie w rozstrzygnięciu innych organów administracji publicznej w ramach postępowania, którego byli również stroną. W świetle zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), trudno w takim przypadku odmówić skarżącym statusu strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję zezwalającą na lokalizację spornej [...]. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że dla przyjęcia statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy z uwagi na generowane przez sporną inwestycję uciążliwości, nie jest konieczne wykazanie, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Podsumowując ten fragment uzasadnienia, bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jak również art. 113 p.o.ś. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. 3.10. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego (w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wójta, ale decyzja umarzająca postępowanie nadzorcze z uwagi przyjęcia przez Kolegium, że skarżącym nie przysługiwał status strony. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego był zdeterminowany tym przedmiotem rozstrzygnięcia. W szczególności, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie rozstrzygało, czy rzeczywiście doszło do wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa. 3.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.