II OSK 1152/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 363/19 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 363/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i K. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "organ", "Kolegium") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2016 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę na działce nr [...] położonej w miejscowości D.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z [...] października 2018 r., nr [...], 2. zasądził od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. R. (dalej: "skarżąca kasacyjnie" lub "inwestorka"), zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "Prawo budowlane"), art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w konsekwencji uznania, że podmiot niebędący stroną ma prawo złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a organ zobowiązany jest postępowanie wszczęte w tym trybie prowadzić, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że stan faktyczny w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 16 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w konsekwencji uznania, że organ w sposób niewyczerpujący ocenił materiał dowodowy i nie ocenił czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, ma zapewniony dostęp do mediów, będzie miała zapewniony sposób utylizacji odpadów, jak wpływa na środowisko, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.; dalej: "ustawa ocenowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 21 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ((t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "Rozporządzenie") poprzez uznanie, że ewentualna inwestycja może potencjalnie zagrażać środowisku, co miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano m.in. pogląd WSA w Bydgoszczy, jakoby bez znaczenia – w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – był fakt czy wniosek pochodzi od strony (podmiot mogący być uznany za stronę) i w konsekwencji organ kontrolny z urzędu powinien zweryfikować, czy kwestionowana konkretnymi zarzutami decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Inwestorka podkreśliła, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek mógł więc skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez doprowadzenie do oceny ważności kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdy pochodził od strony postępowania. 3. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z [...] stycznia 2023 r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, a dotyczące obowiązku prowadzenia przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego na wniosek, również w sytuacji, w której organ ten stwierdza, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. Otóż na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażono pogląd, że: "(...) nawet gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, organ kontrolny z urzędu jest obowiązany zweryfikować, czy kwestionowana konkretnymi zarzutami decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności". Pogląd ten pozostaje w sprzeczności m.in. z art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Procedura administracyjna nie zna swoistego trybu pośredniego, czyli postępowania nadzorczego prowadzonego na wniosek podmiotu, którego organ nie uznaje za stronę. Co więcej, Kolegium nie tylko przeprowadziło postępowanie na wniosek podmiotu nieuznawanego przez ten organ za stronę, ale wydało w tym postępowaniu, wszczętym na wniosek, decyzję co do istoty, a następnie rozpoznało co do istoty wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez wnioskodawców od decyzji z [...] października 2018 r. Należy podkreślić, że jeżeli organ nadzoru uznaje, że podmiot inicjujący postępowanie nadzorcze nie jest stroną, to zobowiązany jest, w zależności od okoliczności danej sprawy, albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. (jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty), albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jeżeli rozstrzygnięcie kwestii statusu strony wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego). W dotychczasowym orzecznictwie zawracano już uwagę, że powoływanie się na konieczność zapewnienia obiektywnego porządku prawnego – w drodze żądania eliminacji wadliwej decyzji administracyjnej – nie daje podstaw do domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji, bez wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługującego osobie, która z żądaniem przywrócenia tego porządku występuje (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 3007/17, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Oczywiście, podanie pochodzące od podmiotu niebędącego stroną może stanowić istotną informację dla organu nadzoru o potrzebie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. też art. 233 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 235 k.p.a.). Należy jednak równocześnie podkreślić, że wszczęcie postępowania z urzędu, w tym postępowania nadzwyczajnego, jest prawem organu, który w ramach wykonywania własnych kompetencji, samodzielnie ocenia potrzebę zainicjowania postępowania nadzorczego (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17, CBOSA). Należy dodać, że wykładnia przyjęta przez WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku, w części dotyczącej obowiązku prowadzenia przez organ postępowania na wniosek podmiotu nieuznawanego przez organ za stronę, doprowadzałaby do przekształcenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowanie, które może być w istocie zainicjowane przez każdy podmiot, również zainteresowany tylko faktycznie w rozstrzygnięciu sprawy, czyli w actio popularis. Tymczasem, administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w odróżnieniu od postępowania skargowego i wnioskowego (art. 221 i n. k.p.a.), oparte jest na zasadzie, że mogą go inicjować oraz brać w nim udział strony, czyli podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.). 4.5. Omówione w punkcie 4.4. powyżej uchybienie nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku zasadnie bowiem przyjęto, że Kolegium w dalszym ciągu, pomimo wiążących ocen prawnych sformułowanych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1131/17, nie zbadało w sposób wnikliwy kwestii przysługiwania skarżącym interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej w sposób nieuzasadniony odwołano się do konstrukcji strony postępowania, przewidzianej w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że zastosowanie znajduje tu ogólna norma art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16, CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że już w powołanym wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., uchylającym postanowienie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wskazano, że stronami w postępowaniu nadzorczym mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, które będą narażone na oddziaływanie planowanej inwestycji, nawet jeżeli ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga podkreślenia, że na gruncie spraw dotyczących aktów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego źródłem interesu prawnego mogą być również regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. np. postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20, CBOSA). Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym dokonania oceny, czy realizacja planowanej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organ powinien zatem w szczególności dokonać wnikliwej oceny uciążliwości, jakie planowana inwestycja może spowodować względem nieruchomości skarżących, mając na uwadze jej charakterystykę, w tym hałas oraz zapylenie, jakie wiążą się z funkcjonowaniem i obsługą węzła betoniarskiego. Należy równocześnie podkreślić, że z punktu widzenia oceny legitymacji procesowej danej osoby w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), ocena oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym ponadprzeciętne uciążliwości. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1244/17, CBOSA). Kolegium, oceniając, przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestię interesu prawnego skarżących, powinno mieć również na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) status strony nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów na drodze prawa, w tym prawa do wysłuchania (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, CBOSA). Stąd też uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w sprawie statusu strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, CBOSA). 4.6. Mając na uwadze konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez Kolegium, czy skarżącym, wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przysługuje interes prawny, przedwczesne było formułowanie przez Kolegium ocen prawnych dotyczących ewentualnego wystąpienia którejś z kwalifikowanych wad decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, ocen takich nie powinien również formułować WSA w Bydgoszczy. Konsekwentnie, przedwczesne jest odnoszenie do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których kwestionuje się oceny prawne sformułowane przez WSA w Bydgoszczy w odniesienie do przesłanki rażącego naruszenia prawa (punkty II. b – e petitum skargi kasacyjnej). Ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej możliwa jest bowiem dopiero wówczas, gdy organ ustali, że podmiot inicjujący postępowanie nadzorcze, legitymuje się interesem prawnym. Tym samym, sformułowane przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawne, dotyczące ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważności, nie będą wiążące dla Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kolegium powinno to mieć na uwadze, ustalając zakres związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.