II OSK 1244/17

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1875/16 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz K. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1875/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Farma wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie [...]". Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy : 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 i w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było oczywiste dla orzekającego organu, że K. S. pozbawiona jest interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności, co rzekomo uniemożliwiało zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia postanowienia GDOŚ o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego art. 61a § 1 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji zamiast jej oddalenia, w sytuacji gdy podstawa prawna postanowienia GDOŚ o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji środowiskowej była prawidłowa biorąc pod uwagę oczywisty brak przymiotu strony wnioskodawczyni; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było oczywiste dla orzekającego organu, że K. S. pozbawiona jest interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności, co rzekomo uniemożliwiało zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia postanowienia GDOŚ o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego art. 61a § 1 k.p.a.; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła K. S., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, zasadnie zakwestionował stanowisko organów obu instancji co do braku legitymacji procesowej skarżącej, wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przede wszystkim należy zaakcentować, że przedmiotem skargi było postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, dokonanej w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a więc na etapie wstępnego badania wniosku. Stosownie do wymienionego przepisu organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się przy tym, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA: II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 46/13, II OSK 602/13, II OSK 139/13, II OSK 745/13, I OSK 2989/14, II OSK 1060/15, II OSK 600/15; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, CH Beck, Warszawa 2014, s. 685). W sprawach inwestycyjnych, w tym dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięć budowlanych, kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ma określenie oddziaływania konkretnej inwestycji na obszar sąsiedni w sferze takich uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają normatywne ograniczenia celem ochrony środowiska oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu środowiskowym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się negatywne oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Na tym etapie postępowania organ powinien wziąć pod uwagę także teren objęty zasięgiem oddziaływania inwestycji, nawet gdy uciążliwości związane z danym przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy mające zastosowanie w danej sprawie. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest bowiem samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Wówczas właściciel takiej nieruchomości powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy np. związane z ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia. To, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu administracji wyprowadzonych z dokumentacji przedstawionej przez inwestora, a więc karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego. W orzecznictwie dotyczącym przepisu art. 28 k.p.a. wielokrotnie wskazywano, że przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. W konsekwencji ocena oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. II OSK 139/13, II OSK 1941/13, II OSK 3067/13, II OSK 2064/12, II OSK 86/13, II OSK 325/15). Wskazane uwarunkowania determinowały ocenę Sądu Wojewódzkiego, który trafnie zwrócił uwagę, że sam organ w zaskarżonym postanowieniu przyznał analizując dokumenty zawarte w aktach sprawy, że: "Mimo zatem, iż klimat akustyczny w rejonie działki o nr ewid. [...] ulegnie zmianie w wyniku realizacji przedsięwzięcia, nie będzie ona miała charakteru ponadnormatywnego". Tak postawione stwierdzenie o negatywnym wpływie spornej inwestycji na klimat akustyczny w rejonie działki skarżącej powoduje, że niedopuszczalne było skorzystanie przez Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z trybu przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie również Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca powoływała się na postanowienia planu miejscowego, którego ocena wymagała przeprowadzenia analizy prawnej, oraz, że skarżąca wywodziła swój interes prawny z istniejących jej zdaniem negatywnych oddziaływań spornej inwestycji w zakresie migotania cienia i światła. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i wystąpiła z wnioskiem inicjującym tryb nadzwyczajny, to dopiero w toku wszczętej sprawy mogłaby ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skoro do wszczęcia postępowania nie doszło, to skarżąca nie miała możliwości wykazania okoliczności, na które się powołała wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych oddziaływaniach spornej inwestycji, a zwłaszcza okoliczności mających świadczyć o uciążliwościach przedsięwzięcia oddziałujących na jej nieruchomość. Podkreślić należy, że jeżeli weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawcy wymagała analizy materiału dowodowego oraz dokonania ustaleń stanu faktycznego i prawnego w zakresie oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, to nie mogła być dokonana przez organ administracji w formie pozaprocesowej, bez zapewnienia wnioskodawcy udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy wnioskowanie co do braku interesu prawnego skarżącej oparł na informacjach wynikających z dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym, w tym raportu i dokumentacji stanowiącej jego załączniki – co do których skarżąca nie mogła się wypowiedzieć. Ponadto okoliczność, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przy ocenie wniosku musiał odnieść się do szczegółowych regulacji w zakresie ochrony akustycznej oraz treści planu miejscowego potwierdza, iż kwestia legitymacji skarżącej w przedmiotowej sprawie nie była oczywista. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do wadliwości kontrolowanych postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wnioskowanego przez skarżącą. Autor skargi kasacyjnej w istocie wywodzi, że interesu prawnego statuującego przymiot strony nie można wyprowadzić z jakiegokolwiek oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie tylko z takiego oddziaływania, które może ingerować w prawa rzeczowe wnioskodawcy. Jednakże aby ocenić, czy takie oddziaływanie statuuje przymiot strony należy w pierwszej kolejności ustalić, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym określone uciążliwości, a dokonać tego można jedynie po wszczęciu postępowania i merytorycznej ocenie zarzutów strony skarżącej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.