II OSK 1924/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 788/21 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 września 2021 r., nr SKO-4213/212/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 788/21, oddalił skargę J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 września 2021 r., nr SKO-4213/212/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr GP.6730.19.2017, ustalającej na rzecz A.G. i K.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr [...]1, obręb geodezyjny D., gm. Ż. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 18 kwietnia 2017 r. (nr GP.6730.19.2017) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uwzględnienie skargi J.C. z dnia 30 września 2021 r. i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 września 2021 r., w sprawie o nr SKO-4213/212/21 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, jednocześnie przyznanie na rzecz profesjonalnego pełnomocnika od Skarbu Państwa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych i oświadczono, że koszty te nie zostały opłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w treści analizy urbanistycznej z 18 kwietnia 2017 r. w pkt II ppkt 1 – "Analiza spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" wskazano, że "W celu oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, przeanalizowano stan zainwestowania nieruchomości sąsiednich, przedstawiony na mapie zasadniczej w skali 1:500". Natomiast wbrew twierdzeniom Kolegium, z mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie wynika, aby na analizowanym terenie znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...]2, działka nr [...]3, działka nr [...]4). Działka nr [...]3 w ogóle nie została uwzględniona na ww. mapie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że dwie działki, co do których uznano, że są zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi w istocie w dniu wydania kwestionowanej decyzji był działkami rolnymi, na których znajdowała się zabudowa związana z produkcją rolną lub ogrodniczą (działka numer [...]2) oraz zabudowa zagrodowa (działka numer [...]4). W ocenie skarżącego kasacyjnie liczne uchybienia, których dopuścił się organ pozwalają poddać pod wątpliwość prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej, na której oparto się wydając decyzję o warunkach zabudowy. Skala tych nieścisłości i błędów jest niedopuszczalna i świadczy o poważnych zaniedbaniach w należytym wyjaśnieniu sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest stanowisko, że wady dotyczące naruszeń w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej, z założenia nie mogą mieć charakteru rażących, przez co nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna może wykazywać cechy rażącego naruszenia prawa, a każdorazowo decydować o tym powinna przede wszystkim ocena skutków, jakie naruszenie to może za sobą pociągnąć. Jeżeli naruszenia będą na tyle istotne, że ich skutki będą nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, naruszenie takie będzie miało niewątpliwe przymiot naruszenia rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem do wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno dochodzić tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, o rażącym naruszeniu prawa przesądza nie duża skala naruszeń, ale ich oczywistość i waga. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, należało uznać, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by do wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 2017 r. doszło z oczywistym naruszeniem przepisów stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego skutki ekonomiczne lub gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy należy zaznaczyć, że sama wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie daje podstaw do uznania tej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok z 27.10.2011 r., II OSK 1698/10 LEX nr 976536). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, podnosi się, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa może dojść między innymi jeżeli: 1) braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników, prowadzą do tego, że wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z 28.03.2023 r., II OSK 846/20, LEX nr 3550162.); 2) wynik nawet najbardziej ogólnej analizy był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić (wyrok NSA z 12.05.2022 r., II OSK 1105/19, LEX nr 3345401; 3) zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18.11.2011 r., II OSK 1637/10, LEX nr 1132109; 7.03.2018 r., II OSK 1305/16, LEX nr 2560203; 15.09.2022 r., II OSK 2388/19, LEX nr 3437537). Natomiast do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa nie dochodzi w szczególności w przypadku niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego, stanowiącego integralną część analizy (por. wyroki NSA z: 16.03.2012 r., II OSK 2559/10, LEX nr 1145616; 23.04.2014 r., II OSK 213/13, LEX nr 1575549; 27.07.2020 r., II OSK 606/20, LEX nr 3064464; 26.01.2022 r., II OSK 1371/19, LEX nr 3344553.), czy też błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18, LEX nr 3197331). Mając powyższe na uwadze oraz w świetle poczynionych ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji należało uznać za usprawiedliwioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 18 kwietnia 2017 r. W zaskarżonym wyroku słusznie wskazano na liczne i oczywiste naruszenia, do których doszło przy jej wydawaniu, a także w związku ze sporządzoną analizą urbanistyczną, przy czym należało się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że naruszenia te, choć oczywiste, to jednak nie naruszyły prawa w sposób rażący. Jeżeli bowiem ze zgromadzonych w aktach administracyjnych materiałów wynika, że w dniu wydania decyzji działka znajdująca się w sąsiedztwie terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to nawet mimo wątpliwości, co do tego czy budynek ten wchodził w skład zabudowy zagrodowej (siedliska), należało uznać, że przyjęcie go za odniesienie do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogło być poczytane za wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna nie stanowi prostej kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, to jednak niezależnie od różnic w sposobie zagospodarowania terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną, ze względu choćby na to, że jedna i druga zabudowa służy celom mieszkalnym, ustalenie warunków zabudowy polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w oparciu parametry sąsiedniego budynku mieszkalnego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej, nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla strony skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie to, przysługujące pełnomocnikowi na podstawie art. 250 p.p.s.a. od Skarbu Państwa, jest bowiem przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.