II SA/Kr 1262/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2023r. znak WI-I.7840.5.147.2022.MA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji ; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącego W. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.5.147.2022.MA, po rozpatrzeniu zażalenia W. S., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 21 listopada 2022 r., znak: AU-01-4.6740.1.761.2022.KFI o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 335/6740.1/2020 z 20 lutego 2020 r., znak: AU-01-4.6740.1.2742.2019.GPA, zmieniającą decyzję nr 2020/6740.1/2017 z 26 października 2017 r. znak: AU-01-2.6740.1.224.2017.BRS udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji w K. w zakresie korekty poziomów zer parterów wszystkich budynków i układu drogowego oraz powiększenia miejsc gromadzenia odpadów. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania został w przedmiotowej sprawie złożony w dniu 17 maja 2022 r. Wniosek ten został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa), wnioskodawca twierdził bowiem, że z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wnioskodawca wskazał, że o istnieniu decyzji dowiedział się w dniu 11 maja 2022 r. z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa. Organy administracyjne zgodnie jednak uznały, że wiedzę o wydanej decyzji pełnomocnik wnioskodawcy posiadał co najmniej od 1 lutego 2022 r., a co za tym idzie, wniosek o wznowienie nadany 17 maja 2022 r. został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. W dniu 1 lutego 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się bowiem o udostępnienie akt administracyjnych w przedmiocie udzielonych pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie, prowadzonych pod sygn. akt AU-01-4.6740.1.2742.2019.GPA. Powyższy wniosek oraz treść pełnomocnictwa świadczy zdaniem organów o tym, że już w dacie 26 stycznia 2022 r., tj. w momencie udzielania pełnomocnictwa, a najpóźniej w dniu 1 lutego 2022 r. wnioskodawca posiadał wiedzę na temat znaku postępowania, względem którego wnosi o wznowienie postępowania, a także wiedział, że pozwolenie zostało już udzielone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby móc mówić o momencie dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę nie jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Zdaniem Wojewody wnioskodawca ani w pierwotnym wniosku, ani w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji nie zdołał uprawdopodobnić, że o ostatecznej decyzji dowiedział się w dniu 11 maja 2022 r., a treść wniosku 1 lutego 2023 r. podważa wiarygodność jego twierdzeń. Wojewoda wskazał ponadto, że był związany swoim własnym rozstrzygnięciem, w którym na podstawie tych samych dowodów analogicznie ocenił termin, w którym wnioskodawca dowiedział się o ostatecznej decyzji nr 193/6740.1/2021 z 19 lutego 2021 r., znak: AU-01-6.6740.1.31.2021.BUR. W skardze od powyższego postanowienia W. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez brak zachowania zasady prawdy materialnej I niepodjęcie przez organ I instancji działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności zaś poprzez brak rzetelnego i jednoznacznego ustalenia w jakim okresie skarżący dowiedział się o fakcie podjęcia decyzji w sprawie będącej przedmiotem złożonego wniosku o wznowienie postępowania, tj. decyzji z dnia 20 lutego 2020 roku nr 335/6740.1/2020 zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę nr 2020/6740.1/2017 z dnia 26 października 2017 roku znak AU-01- 2-6740.1.224.2017.BRS, w szczególności, czy w chwili złożenia wniosku o wgląd w akta sprawy miał wiedzę co do faktu wydania decyzji w tej sprawie, jej przedmiotu, sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz niewyjaśnienie okoliczności związanych z odmową udzielenia wglądu w w/w akta sprawy i możliwością pozyskania wiedzy o toczącym się postępowaniu, sposobu jego rozstrzygnięcia i innych danych umożlwiających złożenie wniosku o wznowienie postępowania, b. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczy i dowolny sposób zebrania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności poprzez brak dołączenia do akt pełnomocnictwa na który powołują się organy I i II instancji, brak przeprowadzenia dowodu z rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy i motywów podjęcia takiej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwiło organom rozstrzygającym w sprawie ustalenie stanu wiedzy skarżącego do faktu wydania decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia i ustalenia warunków formalnych złożenia wniosku tj. zachowania wymaganego przepisami terminu, a oparcie się wyłącznie na fakcie złożenia dokumentu - wniosku o wgląd w akta sprawy i dołączonym do niego pełnomocnictwie, które nie może jednak w niniejszej sprawie przesądzać o fakcie zachowania lub niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, c. art. 148 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o toczącym się postępowaniu, podczas gdy termin ten wynosi miesiąc od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, tj. że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. uzyskanie informacji o nazwie organu, który decyzję wydał oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie kontroli poddane zostało postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Tytułem wstępu należy wskazać, że wznowienie postępowania to jeden z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, obejmujący kontrolę już wcześniej wydanej decyzji ostatecznej (i niektórych postanowień). Jest to tryb mocno sformalizowany: jego wszczęcie wymaga spełnienia ściśle określonych w art. 145 – 145b k.p.a. przesłanek wznowienia, a wniosek musi zostać złożony w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kwestia dotycząca wykładni pojęcia "dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" była przedmiotem licznych orzeczeń. W wyroku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. II OSK 740/21 (LEX nr 3328884) NSA stwierdził, że analizowany zwrot należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie powinna podjąć strona aby uzyskać taką wiedzę. W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 838/19 (LEX nr 3339504) doprecyzowano z kolei, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Warto też podkreślić, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. I OSK 606/19). W przedmiotowej sprawie spór dotyczy ustalenia daty, w której skarżący dowiedział się o ostatecznej decyzji i w konsekwencji ocena, czy jego wniosek o wznowienie postępowania był spóźniony. Zdaniem organów była to data złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego, które objęte zostało następnie wnioskiem o wznowienie. O tym, że skarżący miał w tym dniu dostateczną wiedzę na temat decyzji, otwierającą termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., świadczy zdaniem organów fakt, iż skarżący wskazał we wniosku sygnaturę, pod którą prowadzone było postępowanie. W opinii Sądu z powyższym stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Choć z przytoczonego powyżej orzecznictwa wynika, że daty, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji nie można utożsamiać z dniem doręczenia decyzji, czy też z dniem, w której strona dowiedziała się o dokładnej treści decyzji, to wymaganym minimum jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Rację miał autor skargi, który podkreślał, że ze znajomości sygnatury strona mogła wyłącznie domyślać się jakiego ogólnie przedmiotu dotyczyło postępowanie, do tego pod warunkiem, że uzyskała taką wiedzę u profesjonalnego pełnomocnika, bądź w urzędzie. Z samej sygnatury nie wiadomo jednak, czy pozwolenie zostało udzielone, w jakim zakresie, a także kto jest jego beneficjentem. W konsekwencji, organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznając, że sam fakt posiadania wiedzy o sygnaturze, pod którą prowadzone było postępowanie, świadczy o tym, iż strona posiadała wiedzę o ostatecznej decyzji. Wnioskowanie organów przekroczyło w powyższym zakresie granice swobodnej oceny dowodów, a nawet było sprzeczne z treścią pism znajdujących się w aktach sprawy. Organy dokonały oceny wniosku o udostępnienie akt oraz treści załączonego tam pełnomocnictwa, w której podana została sygnatura sprawy. Organ pominął jednak fakt, że strona wnioskowała o udzielenie dostępu do akt postępowania dotyczącego "udzielonych pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie". Powyższe sformułowanie wskazuje, że skarżący miał wiedzę, że jakieś rozstrzygnięcie być może zapadło, znał jego sygnaturę, nie znał natomiast dokładnie jego przedmiotu, zakreślając go w miarę szeroko jako pozwolenie na budowę i użytkowanie, nie wskazał adresata decyzji, czy adresu, pod którym inwestycja miała być prowadzona. Z powyższego wynika, że wadliwe było wnioskowanie organów, które za początek biegu terminu z art. 148 § 2 k.p.a. uznały dzień złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy. W jednym ze swoich wyroków NSA wyjaśnił, że dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest ważne, w jaki sposób strona uzyskała wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Niemniej jednak przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji - i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1347/20). Tymczasem w niniejszej sprawie z faktu, że skarżący znał sygnaturę sprawy, organy wyprowadziły nieuprawnione domniemanie, że wnioskodawca wiedział o wydanej w jego toku decyzji w zakresie pozwalającym mu na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie akt administracyjnych wyłącznie oznacza, że w tym dniu skarżący mógł mieć wiedzę o decyzji, termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. ulega jednak otwarciu z dniem, w którym wnioskodawca tą wiedzę uzyskał, a nie mógł uzyskać. W przedmiotowej sprawie analiza daty uzyskania wiedzy o decyzji ostatecznej musi być ponadto zdaniem Sądu przeprowadzona o tyle ostrożniej, że decyzja nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę, o której sąsiedzi mogą z większą łatwością uzyskać wiedzę, chociażby w związku z rozpoczęciem prac budowlanych, czy treścią tablic informacyjnych. Przedmiotowa decyzja dotyczy mianowicie zmiany pozwolenia na budowę, o wydaniu której skarżącemu dużo trudniej było się zorientować. W tym miejscu przechodzimy do kolejnego zagadnienia, jakim jest ustalenie, czy skarżący zdołał udowodnić, że wiedzę o decyzji pozyskał w dniu 11 maja 2022 r. Na wstępie tych rozważań należy przyznać rację skarżącemu, który stwierdził, że treść Biuletynu Informacji Publicznej stanowi minimum informacji na temat zapadłej decyzji, która pozwala na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Z jego treści można bowiem poznać datę decyzji, numery działek, których decyzja dotyczyła, nazwę inwestycji, a także ogólny rodzaj rozstrzygnięcia typu: pozytywne, uchylenie, czy umorzenie. Jeżeli chodzi natomiast o datę zapoznania się z decyzją, nie miały racji organy administracyjne twierdząc, że skarżący nie zdołał udowodnić, iż nastąpiło to w dniu 11 maja 2022 r. Po pierwsze, podważenie twierdzeń skarżącego w tym zakresie nastąpiło w oparciu o błędne – jak wskazano powyżej – ustalenie, że o decyzji skarżący dowiedział się wcześniej. Po jego wyeliminowaniu nie ma zdaniem Sądu podstaw, aby podważać twierdzenia skarżącego, że o treści Biuletynu dowiedział się we wskazanej przez siebie dacie. Brakuje bowiem materiału dowodowego, z którym powyższe twierdzenie byłoby sprzeczne. Wprawdzie organ I instancji wezwał skarżącego w dniu 11 sierpnia 2022 r. do złożenia wyjaśnień w jakich okolicznościach dowiedział się o wydaniu decyzji oraz przedłożenia dowodów wykazujących ww. okoliczności, biorąc jednak pod uwagę, że Biuletyn Informacji Publicznych stanowi powszechnie dostępne źródło informacji publicznej w postaci elektronicznej i składa się z witryn WWW, na których władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne udostępniają informacje publiczne wymagane przez polskie prawo, nie wiadomo jakich organ oczekiwał dowodów, wykazujących dzień, w którym skarżący dowiedział się o treściach zamieszczonych na ogólnie dostępnej stronie internetowej. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powszechną dostępność Biuletynu, oświadczenie skarżącego o dacie zapoznania się z jego treścią, a z drugiej strony brak jakichkolwiek przeciwnych materiałów dowodowych, podważenie wiarygodności oświadczenia skarżącego, że z decyzją zapoznał się we wskazanym przez siebie dniu, nastąpiło również z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. W świetle powyższego zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywiedzione w skardze. Ponadto za praktykę naruszającą zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., Sąd ocenił sytuację, w której organ I instancji najpierw odmawia osobie, potencjalnie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, dostępu do akt sprawy, a następnie, gdy osoba ta zdobywa informacje o wydanej decyzji z innych źródeł – odmawia wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Z treści załączonego do skargi pisma (k. 24) wynika jednoznacznie, że organ I instancji stwierdził, iż skarżący nie był stroną postępowania, w związku z czym nie miał prawa do zapoznania się z aktami, wskazując jednocześnie, że skarżący posiada możliwość uzyskania żądanego dostępu poprzez złożenie odrębnego wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej. W pierwszym kroku organ uznał zatem, że skarżący nie ma prawa do uzyskania informacji o zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach i wskazał mu drogę umożliwiającą uzyskanie dostępu do tych informacji, w drugim kroku natomiast stwierdził, że skarżący miał w tej samej dacie wiedzę o decyzji. Nie jest to rozumowanie logiczne i wzbudzające zaufanie do organów publicznych. Rozpoznając ponownie sprawy organy uwzględnią powyższe uwagi, z których w szczególności wynika, że sama znajomość sygnatury, pod którą toczyło się postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nie jest tożsame z posiadaniem wiedzy o decyzji, która otwiera termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.