II OSK 838/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 500/18 w sprawie ze skargi U. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 500/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Prezydent [...] przeniósł ww. pozwolenie na budowę na rzecz Spółce B. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Prezydent [...] na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2016 r. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez U.S. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że U.S. o decyzji z dnia [...] października 2018 r. dowiedziała się w dniu [...] sierpnia 2017 r., bowiem zapoznała się z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji, zatem termin jednego miesiąca na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął z dniem [...] września 2017 r., zaś wniosek złożony w dniu [...] października 2017 r. został złożony z uchybieniem terminu. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 500/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U.S. na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Naruszenie wskazanego terminu skutkuje odmową wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu [...] września 2017 r. kiedy, w drodze dostępu do informacji publicznej, otrzymała pismo Burmistrza [...], do którego załączona była kopia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła w skardze, że o ile otrzymała decyzję o warunkach zabudowy o tyle nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż nie uznano jej za stronę tego postępowania. Sąd I instancji zaznaczył, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się notatka urzędowa z dnia [...] sierpnia 2017r. sporządzona przez głównego specjalistę I.Z[...]. - pracownika Urzędu [...] - podpisana przez skarżącą- z której wynika, że U.S. i A.S. dokonali wglądu w projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Okoliczność ta wyraźnie wskazuje, iż o treści decyzji z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wiedziała znacznie wcześniej niż we wskazanej we wniosku dacie [...] września 2017r. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi dniem tym nie jest dzień doręczenia decyzji ale dzień uzyskania informacji o jej wydaniu przez organ. Z tych względów Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że termin jednego miesiąca na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania przez skarżącą, upłynął z dniem [...] września 2017 r., zaś wniosek złożony w dniu [...] października 2017 r. został złożony z uchybieniem terminu. W skardze kasacyjnej U.S. zaskarżyła ww. wyrok całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. art. 8, art. 9, art. 107 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, przejawiające się tym, że skarżącej odmówiono w trakcie wizyty w urzędzie praw strony w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na budowę na działce sąsiedniej i nie okazano jej ostatecznej decyzji, a ponadto tym, że pomimo zastosowania się skarżącej do pouczenia organu o możliwości dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji w trybie informacji publicznej, pominięto przy orzekaniu istotną okoliczność, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczął swój bieg od dnia [...] września 2017 r. tj. od daty uzyskania w trybie informacji publicznej kopii zanonimizowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...], spowodowało to w rezultacie błędne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie rozpoczął swój bieg od dnia [...] sierpnia 2017 r. tj. daty wizyty skarżącej w Urzędzie [...] gdzie okazano jedynie do wglądu projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd instancji naruszenia przez organy administracji publicznej zasady obiektywizmu, zupełności postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, czego przejawem jest danie szczególnej wagi notatce urzędowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu [...] na okoliczność wglądu skarżącej w projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2016 r., a pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tj. oświadczenia urzędnika, że skarżącej nie uznaje za stronę postępowania o pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej, nie okazanie ostatecznej decyzji, pouczenia skarżącej, że z treścią decyzji ostatecznej może zapoznać się w trybie informacji publicznej, wystąpienia skarżącej o udostępnienie decyzji w trybie informacji publicznej, pisma Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. (z załączoną kopią decyzji nr [...]) stwarzającego skarżącej możliwością zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia, rezultatem pominięcia tych okoliczności było ustalenie, że o decyzji strona dowiedziała się w dniu [...] sierpnia 2017 r., odmowa wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu, uznanie przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, że wniosek o wznowienie postępowania był złożony z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 148 § 2 k.p.a. i oddalenie skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3, art. 148 § 2, art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, wobec akceptacji przez Sąd I instancji niezasadnego poglądu organów administracji, że wgląd strony do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wypełnia znamiona powzięcia wiedzy o wydanej decyzji ostatecznej, co sprawiło, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zdaniem organów administracji, podzielonym przez Sąd, zaczął biec od [...] sierpnia 2017 r., tj. dnia w którym stronie okazano projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną i uznaniem że wniosek strony o wznowienie postępowania z dnia [...] października 2017 r. został złożony z uchybieniem termin określonego w art. 148 § 2 k.p.a, odmową wznowienia postępowania i oddaleniem skargi skarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w złożonym w dniu [...] października 2017 r. wniosku o wznowienie postępowania podniosła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy wyżej wymieniona decyzja budowlana. Teren na którym rozpoczęła się budowa, graniczy bezpośrednio z jej nieruchomością zabudowaną budynkiem jednorodzinnym. Uważała, że z mocy prawa jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości. Zaznaczyła, że o decyzji zezwalającej na budowę dowiedziała się po otrzymaniu w dniu [...] września 2017 r. pisma Burmistrza [...], do którego załączona była kopia przedmiotowej decyzji i wówczas mogła się zapoznać z treścią rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przy ustalaniu terminu do wniesienie podania o wznowienie postępowania pominął okoliczność, że organ I instancji nie okazał decyzji ostatecznej i pouczył, że informację o decyzji może jedynie uzyskać w trybie udzielania informacji publicznej. Zastosowanie się skarżącej do pouczenia organu o możliwości dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji w trybie informacji publicznej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczął swój bieg od dnia [...] września 2017 r. tj. od daty uzyskania w trybie informacji publicznej kopii zanonimizowanej ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...]. W świetle tych okoliczności nie było podstaw dla stanowiska jakie zajął Sąd, że termin do złożenia wniosku o wznowienie rozpoczął swój bieg od dnia [...] sierpnia 2017 r. tj. od daty wizyty skarżącej w Urzędzie [...] gdzie okazano jedynie do wglądu projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną. Umożliwienie Skarżącej wglądu do projektu budowlanego nie spełnia wymogu " dowiedzenia się o decyzji", a konsekwencji zgodnie z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od tego dnia nie rozpoczął biegu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Fakt uzyskania wiedzy o ostatecznej decyzji został dopiero potwierdzony w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2018 r. Doręczenie wówczas zanonimizowanego odpisu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz treść pisma Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. bezspornie dowodzą, iż przesłanka uzyskania przez skarżącą wiedzy o wydaniu ostatecznej decyzji, co przesądza, że początek biegu terminu, o którym mowa 148 § 2 k.p.a. przypada na dzień [...] września 2017 r. Sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez organy administracji publicznej zasady obiektywizmu, zupełności postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, czego przejawem jest danie szczególnej wagi notatce urzędowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu [...] na okoliczność wglądu Skarżącej w projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2016 r., a pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tj. oświadczenia urzędnika, że Skarżącej nie uznaje za stronę postępowania o zezwolenie na budowę na działce sąsiedniej, nie okazanie ostatecznej decyzji, pouczenia skarżącej, że z treścią decyzji ostatecznej może zapoznać się w trybie informacji publicznej, wystąpienia skarżącej o udostępnienie decyzji w trybie informacji publicznej, pisma Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. stwarzającego skarżącej możliwością zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia. W istocie rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do złożenia przez skarżącą zapadło w oparciu o notatkę urzędową sporządzoną przez pracownika Urzędu [...], co w całokształcie materiału dowodowego jest oznaką naruszenia zasad zupełności postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów. Wyrażenie "dowiedziała się o decyzji mającej przymiot ostatecznego rozstrzygnięcia" należy rozumieć jako równoważne ustaleniu, że w określonym dniu strona posiadła informację o wydaniu i treści rozstrzygnięcia, od którego w administracyjnym toku instancji nie przysługuje jej już odwołanie. Ustalenie to powinno mieć charakter funkcjonalny, przez co powinno swoim przedmiotem obejmować równocześnie nie tylko okoliczność zapoznania się przez stronę z informacją o wydaniu decyzji, ale również wiedzę strony o statusie prawnym tejże decyzji, a więc informację, że decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. W ramach wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnie, skarżąca stara się podważyć oceną Sądu I instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem art. 148 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w przypadku, gdy we wniosku o wznowienie postępowania strona powołuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 674/13, z dnia 19 czerwca 2018 r., II OSK 2083/17; z dnia 30 września 2020 r., II OSK 1464/20; z dnia 20 maja 2021 r., II OSK 2434/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., II OSK 118/17; z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1927/11; z dnia 7 sierpnia 2008 r., II OSK 931/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji trafnie zaakceptował zatem stanowisko organów administracji publicznej, iż skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w dniu [...] sierpnia 2017 r., gdy w siedzibie organu I instancji zapoznała się z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Na pierwszej stronie zatwierdzonego projektu budowlanego umieszczona jest pieczęć organu, iż stanowi on załącznik do decyzji z dnia [...] października 2016 r. Okoliczność udostępnienia skarżącej kasacyjnie, do wglądu, projektu budowlanego potwierdza sporządzona w dniu [...] sierpnia 2017 r. notatka urzędowa, podpisana przez pracownika organu administracji oraz przez skarżącą kasacyjnie. Prawidłowe było zatem stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczność ta wyraźnie wskazuje, iż o treści decyzji z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wiedziała znacznie wcześniej niż we wskazanej we wniosku dacie [...] września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż termin określony 148 § 2 k.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozpoczął swój bieg w dniu [...] września 2017 r. kiedy, w drodze dostępu do informacji publicznej, skarżąca kasacyjnie otrzymała pismo Burmistrza [...], do którego załączona była kopia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. Jak już bowiem wskazano, rozpoczęcie omawianego terminu nie jest uzależnione od zapoznania się z pełną treścią decyzji, lecz z tymi jej elementami, które umożliwiają złożenie podania o wznowienie postępowania. Oceny tej nie zmieniają podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie okazania ostatecznej decyzji oraz pouczenia, że z treścią decyzji ostatecznej może zapoznać się w trybie informacji publicznej. Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. art. 8, art. 9, art. 107 k.p.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W konsekwencji niezasadne okazał się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3, art. 148 § 2, art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W wyniku prawidłowej oceny, że w dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.