II OSK 1196/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 785/23 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr 101/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słowa "postanowienie" wpisać "decyzję"; II. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na "postanowienie" [powinno być "decyzję"] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia 25 stycznia 2023 r., nr 101/23, o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Siedlcach z dnia 18 maja 2022 r., nr 44/2022, nakazującej skarżącemu na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę muru oporowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ż., gmina Siedlce. Sąd I instancji powołał się na treść art. 48 ust. 1, 3 i 5, art. 48a ust. 1 i art. 49e pkt 1 P.b., a także orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące postepowania legalizacyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z 4 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1708/22; z 24 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2410/22; wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., II SA/Gd 120/23). Następnie wskazał, że 14 października 2021 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr [...]. Podczas oględzin organ ustalił, że wzdłuż tej działki – przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę gminną – znajduje się mur betonowy z wystającymi elementami stalowymi o długości 20,95 m, wysokości od 1,06 do 1,10 m. Od strony działki nr [...] wysokość muru mierząc od przyległego terenu wynosił od 0,25 do 0,47 m. Po ustaleniu, że stanowi on mur oporowy, na który wymagane było pozwolenie na budowę, a którym skarżący nie dysponuje, PINB postanowieniem z 18 listopada 2021 r., nr 111/2021, wstrzymał jego budowę, informując o możliwości, jak i warunkach złożenia wniosku o jego legalizację. Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r., nr 48/22, WINB utrzymał to postanowienie w mocy; zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 690/22, oddalił skargę na ww. postanowienie WINB o wstrzymaniu budowy [następnie NSA wyrokiem o sygn. akt II OSK 2508/22 oddalił skargę kasacyjną]. Skarżący nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze powyższe ustalenia organu, jak również treść art. 49e pkt 1 P.b., Sąd uznał, że zasadnie w niniejszej sprawie orzeczono o rozbiórce przedmiotowego muru oporowego. Skoro bowiem w toku postępowania administracyjnego skarżący nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu organ miał nie tyle prawo co obowiązek nakazania jego rozbiórki. Decyzja ta ma charakter związany – ziszczenie się przesłanki przewidzianej art. 49e pkt 1 P.b. zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego i nie może brać pod uwagę względów słuszności. Końcowo odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego przedmiotowego obiektu wybudowanego. Tego typu ustalenia dokonywane są bowiem w postępowaniu zakończonym postanowieniem o wstrzymaniu budowy przedmiotowego obiektu i w tym postępowaniu skarżący miał możliwość zakwestionowania kwalifikacji wybudowanego obiektu – w tym też tylko postępowaniu mogłoby dojść potencjalnie do wadliwej oceny materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie legalności obiektu (lub jej braku) – w zależności od wynikającego z dowodów charakteru prawnego takiego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że betonowy cokół wzdłuż działki nr [...] w kierunku północnym przy granicy z działką nr [...] stanowi mur oporowy, w sytuacji gdy miał on w założeniu stanowić element ogrodzenia, a zamiar jego wzniesienia został zgłoszony w lutym 2014 r., co wskazuje, że jego funkcją było ogrodzenie terenu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania okoliczności poprzez pominięcie, że w lutym 2014 roku właściciele działki nr [...] dokonali zgłoszenia Staroście Siedleckiemu zamiaru wykonania ogrodzenia na cokole betonowym, co wskazuje, że był on elementem ogrodzenia, a nie murem oporowym, a ponadto błędne ustalenie, że nowy mur został wykonany w całości w okresie jesienno-zimowym 2021 roku, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego, w tym opracowania sporządzonego na zlecenie organów administracji w październiku 2015 roku przez dra hab. inż. J. L., jednoznacznie wynika, że już wówczas cokół betonowy istniał i stanowił integralną część ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie podważono kluczowej dla wyniku sprawy oceny, zgodnie z którą decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. ma "charakter związany". Oznacza to, że w przypadku spełnienia hipotezy zawartej w tym przepisie organ nadzoru budowlanego zasadniczo jest obowiązany do wydania nakazu rozbiórki, tj. w sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Na tym tle Sąd I instancji wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą przy wydaniu decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nie podlega już badaniu, czy też kwestionowaniu przedmiot postępowania. W ogólności jest to ocena dyskusyjna, ponieważ, kierując się zasadą demokratycznego państwa prawnego, nie można wykluczyć możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w postanowieniu o wstrzymaniu budowy przy zaskarżeniu decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1794/22), o ile postanowienie o wstrzymaniu budowy nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna pomija, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem o legalności prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "muru oporowego", a nie – tylko "ogrodzenia" w tej konkretnej sprawie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/22, dotyczącym oceny zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu budowy muru oporowego. Oznacza to, że Sąd I instancji, wydając w dniu 5 grudnia 2023 r. zaskarżony wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 785/23, był tą oceną związany. Wynika to z tego, że postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym wydanie takiego postanowienia warunkuje możność późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie uznać należało, że postanowienie o wstrzymaniu budowy choć było wydane w granicach tej samej sprawy, w której zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę i rozstrzygnięcia te zostały podjęte w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego – jednak nie można pominąć, że w odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu budowy skarżący skorzystał z możliwości jego zaskarżenia do Sądu Administracyjnego celem poddania tego aktu administracyjnego kontroli legalności. To zaś powoduje określone skutki prawne, a wynikające z art. 153 p.p.s.a. lub art. 170 p.p.s.a., dla wyniku niniejszej sprawy, a dotyczące oceny legalności wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania, zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją o nakazie rozbiórki muru oporowego, nie było już ani ustalanie kwestii legalności (a więc wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność dokonania zgłoszenia budowy, ale ogrodzenia, a nie – muru oporowego), ani rozważanie charakteru prawnego ww. obiektu. Takie bowiem ustalenia i ocenę poczyniły organ nadzoru budowlanego, wydając zaskarżalne postanowienie o wstrzymaniu skarżącemu budowy muru oporowego. Skoro skarżącemu ani w administracyjnym toku instancji, ani przed Sądami Administracyjnymi nie udało się skutecznie podważyć ww. postanowienia o wstrzymaniu budowy to na aktualnym etapie postępowania skarżący (także w skardze kasacyjnej) nie mógł już skutecznie kwestionować dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej wybudowanego obiektu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku o sygn. akt II OSK 2508/22 przesądził o legalności wyroku aprobującego właśnie kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu budowlanego – budowli jako "muru oporowego", a stosownie do art. 170 p.p.s.a. ocena wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tych warunkach za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 3 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a dotyczących prawnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, nie podważono legalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 49e pkt 1 P.b. i wydania nakazu rozbiórki muru oporowego, w sytuacji gdy zaistniała hipoteza zawarta w tym przepisie, ponieważ, co nie jest w sprawie kwestionowane, skarżący w zakreślonym terminie nie złożył wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast w sentencji zaskarżonego wyroku w wyniku omyłki pisarskiej Sąd I instancji błędnie oznaczył zaskarżony akt administracyjny jako "postanowienie" zamiast prawidłowo "decyzję". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 21 maja 2025 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowny wniosek powinien być skierowany do właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.