II OSK 649/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 805/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2020 r. nr SKO.415/187/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 805/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie nr SKO.415/187/2020 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyła wyrok sądu I instancji i zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak dokonania wszechstronnej analizy w zakresie ustalenia, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkowało przedwczesnym, arbitralnym przyjęciem, że zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia na rzecz skarżącej spółki wydanej na rzecz S. sp. z o.o. decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 marca 2019 r. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r. uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 4 marca 2019 r.; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, podczas, gdy rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2019 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 marca 2019 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot, czego dowodzi przede wszystkim fakt, iż prowadzone postępowanie sądowe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy może być następnie kontynuowane z udziałem strony, na rzecz, której przeniesiona zostanie przedmiotowa decyzja. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wydanie orzeczenia uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzającego je postanowiena Prezydenta Miasta Rzeszowa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie przesłanki wskazanej w przepisie prowadzi do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wskazać należy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu i jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19). Prejudycjalność zachodzi, gdy rozstrzygnięcie co do określonej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. To znaczy, że wydanie decyzji w sprawie w ogóle nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt i OSK 861/22). Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji (m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1470/20, wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18 i cytowane tam orzecznictwo). Zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania i godzi w zasadę szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2196/20). Należy podkreślić, że zasadą jest prowadzenie postępowania, a jego zawieszenie stanowi wyjątek regulowany przepisami art. 97-103 k.p.a. Przesłanki zawieszenia należy zatem, jako wyjątki, wykładać ściśle. Szczególnie podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania nie mogą być wykładane rozszerzająco. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań, które mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy głównej, mogłoby prowadzić do stanu permanentnego zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Rzeszowa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na rzecz skarżącej spółki decyzji o warunkach zabudowy z 4 marca 2019 r. do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie, uchylającego decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy w/w decyzję z 4 marca 2019 r. Podstawą prawną postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), stanowiący, że organ, który wydał decyzję o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Słusznie uznał Sąd I instancji, że warunkiem przeniesienia praw i obowiązków z decyzji o warunkach zabudowy jest funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym, a zakwestionowanie legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy (poprzez jej uchylenie) podważa jej byt prawny, a rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi warunek konieczny do wydania decyzji o przeniesieniu jej i praw z niej wynikających na inny podmiot. Prawomocne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego uczyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.