II SA/Lu 977/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Miećmierz-Okale, Cholewianka postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić K. P. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny. W pierwszej kolejności należy zbadać, czy skarga K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. jest dopuszczalna. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 "u.s.g."), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze uchwała powinna być podjęta przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tą uchwałą. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez tę uchwałę konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Trzeba w tym miejscu dodać, że kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Warto w tym miejscu również dodać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18.) Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. II OSK 1213/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r. II SA/Wr 849/16). W odniesieniu do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez K. P. (zawartych w skardze) prowadzi do wniosku, że nie sposób zakwalifikować ich jako podstawy do skutecznego zaskarżenia przez K. P. powołanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym. Jak wskazano już wyżej podstawowym warunkiem skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy pozostaje posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego musi być konkretny, realny, aktualny i zindywidualizowany. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Ze skargi i jej uzasadnienia wynika, że skarżący swój interes w zaskarżeniu planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr XLIV/311/22 wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości – działki nr [...] położonej w K. Do tej też nieruchomości odnosi on również negatywne wpływy, jakie w jego ocenie wynikają dla nieruchomości, z zaskarżonej uchwały. Powyższe, tj. przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...] nie może uzasadniać interesu prawnego K. P. w zaskarżeniu uchwały Nr XLIV/311/22 z tej podstawowej przyczyny, że uchwałą Nr XLIV/311/22 Rady Miejskie w Kazimierzu Dolnym nie została objęta działka stanowiąca własność skarżącego nr [...]. Do akt administracyjnych załączono płytę CD z tekstem i rysunkiem uchwalonego planu miejscowego. Z tekstu planu wynika, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka, zwany dalej planem (§ 1 ust. 1 planu miejscowego). Uszczegółowienia obszaru objętego planem dokonano w § 1 ust. 2 planu miejscowego, wskazując, że ustalenia planu obejmują środkową część obszaru gminy Kazimierz Dolny w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale i Cholewianka, który określony został w załączniku graficznym do Uchwały Nr VIII/51/15 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 25 czerwca 2015 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka, z wyłączeniem terenów objętych wskazanymi tam uchwałami Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym. Wśród terenów objętych tym wyłączeniem wymieniono także uchwałę Nr XXXVI/260/21 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 grudnia 2021 roku w sprawie wyłączenia z obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka terenu dz. nr ewid. [...] położonych w Kazimierzu Dolnym oraz dz. nr [...] położonej w Mięćmierzu. Również z załącznika graficznego do uchwały, a więc z rysunku planu wynika, że obszar obejmujący m.in. działkę nr [...] w Kazimierzu Dolnym znajduje się poza granicami obszaru objętego planem i oznaczony został jako "TEREN WYŁĄCZONY Z PLANU". Z powyższego wynika zatem, że kwestionowaną przez skarżącego uchwałą Nr XLIV/311/22 Rady Miejskie w Kazimierzu Dolnym w ogóle nie objęto działki nr [...] w Kazimierzu Dolnym stanowiącej własność K. P. Podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się do działki gruntu nr [...] będącej własnością strony, w których to zarzutach skarżący domaga się stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów zatwierdzonego kwestionowaną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże ta nieruchomość gruntowa będąca własnością skarżącego nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej. Skarżący w skardze odnosi się również do działki sąsiedniej nr [...], jednakże argumenty te mają charakter porównawczy i jak można wnioskować z treści skargi mają służyć w ocenie skarżącego wykazaniu "pokrzywdzenia", czy też nierównego lub niewłaściwego ukształtowania statusu działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty takie nie mogą więc uzasadniać interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały, którą nie objęto nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Omówionych wcześniej kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej, nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonej kwestionowaną uchwałą, a jedynie przylegającej do nieruchomości objętej planem miejscowym. W skardze nie wykazano bowiem, ani równie z w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniono, że uchwalone w planie miejscowym zapisy bezpośrednio negatywnie oddziaływają i kształtują sytuację prawną skarżącego jako właściciela działki nr [...]. W szczególności zaś za przykład takiego negatywnego oddziaływania postanowień planu na działkę skarżącego nie można uznać tego, że na rysunku plany końcówki symbolu oznaczającego punkt widokowy (końcówki grotów strzałek) umiejscowionego na działce nr [...] wykraczają poza teren działki [...] i w części wyrysowane zostały na działce nr [...]. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę na pozew przedstawienie punktu widokowego na załącznikach graficznych zarówno w studium i planie jest symboliczne (symbol gwiazdy - załącznik nr 2 i 4 na płycie CD), szczegółowy opis lokalizacji punktu znajduje się w części opisowej. Wynika to z tego, że studium jest sporządzane w skali od 1:5000 do 1:25000 - art. 6 Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2405), gdzie w badanym przypadku 1 cm na mapie odpowiada 50 metrom w terenie (skala 1:5000). Jest to opracowanie małoskalowe, podlegające w dużej mierze generalizacji, czyli uproszczeniu rysunku obiektów geograficznych, stosowaniu różnego rodzaju symboli zastępujących złożone struktury przestrzenne i ich cechy. Celem generalizacji jest dostosowanie mapy do danych potrzeb, zwiększenie jej czytelności kosztem szczegółowości i dokładności. Wyrysowanie na rysunku planu symbolu punktu widokowego w taki sposób było zatem jedynie wynikiem przyjętej generalizacji (uproszczenia) spowodowanego tym, że sam rysunek planu jest opracowaniem małoskalowym (1 cm na mapie odpowiadało 50 m w terenie) oraz koniecznością zapewnienia czytelności umieszczanych na rysunku symboli i oznaczeń. Wyrysowanie na rysunku planu przedmiotowego symbolu punktu widokowego nie oznacza, że powyższe w jakikolwiek negatywny lub pozytywny sposób oddziałuje na nieruchomość skarżącego. W sytuacji zatem gdy kwestionowana uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dotyczący nieruchomości skarżącego to tym samym powołane przez skarżącego okoliczności nie kształtują wprost sytuacji prawnej skarżącego, bowiem wskazują jedynie ewentualnie na jego interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanej uchwały. W oparciu o kwestionowaną w sprawie uchwałę skarżący nie jest pozbawiony czy też ograniczony w swoich uprawnieniach dotyczących posiadanej nieruchomości. Uchwała Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną strony skarżącego, a jedynie i to tylko ewentualnie na jego sytuację faktyczną. Dopiero bowiem objęcie nieruchomości gruntowej będącej własnością skarżącego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bezpośredni – prawny, a nie faktyczny – wpływ na prawa skarżącego. Brak zatem naruszenia zaskarżoną uchwałą bezpośredniego i realnego interesu prawnego strony skarżącej nie pozwalał na przyjęcie, że jest ona legitymowana do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konsekwencji należy więc uznać, że skarga na wskazaną przez skarżącego uchwałę jest niedopuszczalna, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.