II OSK 710/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 204/20 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 grudnia 2019 r. nr SKO.1324/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 204/20 oddalił skargę M. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr SKO.1324/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Hrubieszowa z dnia 28 października 2019 r., znak AG.6730.7.2019, wydaną na podstawie art. 50, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.), ustalającą warunki zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. S. i W. S., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie, gdy działka której dotyczy niniejsze postępowanie faktycznie nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż dojazd od strony ul. [...] jest niemożliwy z uwagi na posadowione od ww. strony inne budynki i urządzenia oraz ogrodzenie powyższego wjazdu przez innych sąsiadów, będących właścicielami posesji położonej od strony zachodniej wzdłuż ul. [...] posadowionej również na działce [...]; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie kwestii istnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej przedmiotowej samowoli budowlanej; 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) przez zbyt ogólne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające kontrolę instancyjną oraz poprzedzających go zaskarżonych decyzji organów, w szczególności przez nieodniesienie się do materiału dowodowego w postaci: wyjaśnień skarżących oraz dostarczonej dokumentacji fotograficznej potwierdzających tezę o braku dostępu do drogi publicznej i nieuprawnione przyjęcie, że okoliczność ta "nie jest kwestionowana"; 4) art. 1, art. 2 pkt 1 w zw. z art. "61 pkt. 1" u.p.z.p. przez niedostateczne rozważenie dołączonej analizy urbanistycznej, która zdaniem "skarżącej" jest niemiarodajna z uwagi na fakt, iż budynek gospodarczy posadowiony na działce [...] jest obiektem przyległym do istniejących budynków mieszkalnych zatem przy uwzględnieniu zasad wynikających z "ładu przestrzennego oraz zróżnicowanego rozwoju" w przypadku dobudowy należy brać pod uwagę położenie, kształt i gabaryty całego rozbudowanego obiektu, a nie tylko części dobudowanej - jak uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy I i II instancji - gdyż to cały nowo rozbudowany budynek rzutować będzie na zachowanie ładu przestrzennego, zatem winien być determinantą analizy urbanistycznej z punktu widzenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; Skarżący kasacyjnie wnieśli nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych w załączeniu: a) 2 zdjęć na okoliczność, że do budynku stanowiącego przedmiot samowoli budowlanej brak jest dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...]; b) pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2019 r., znak: ZKK-XII.7641.9.2.2019, na okoliczność, że samowola budowlana stanowi obiekt dobudowany do piętrowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ulicy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w niniejszej sprawie zarzuty nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, bowiem co do zasady prawidłowość stosowania prawa materialnego może być trafnie oceniona tylko przy stwierdzeniu, że w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autorki skargi kasacyjnej uzasadnienie kontrolowanego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, zarazem naruszenia tego przepisu upatruje w tym, że Sąd nie odniósł się do materiału dowodowego w postaci wyjaśnień skarżących i dokumentacji fotograficznej, potwierdzających tezę o braku dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnić zatem trzeba, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że zarzut ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez sąd I instancji decyzji. Stwierdzić można, że nieprzychylenie się do tezy skarżących o braku dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej stanowi odniesienie się do zarzutów w tej mierze, z tym że aprobatę sądu znalazło stanowisko projektanta, wyrażone w analizie urbanistycznej. Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że adresatem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organy administracyjne, a nie Sąd I instancji. Poprawnie sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nakłada na autora skargi kasacyjnej konieczność powołania naruszonych przez sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej i powiązania ich z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie został powiązany z konkretnymi przepisami p.p.s.a. naruszonymi przez Sąd I instancji. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy oraz dokonały jego wszechstronnego rozpatrzenia, a w swoich ustaleniach i rozważaniach zasadnie skoncentrowały się na tych okolicznościach, które były istotne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Przede wszystkim organy dysponowały zgodną z prawem analizą urbanistyczną, wskazującą jednoznacznie na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego, w tym spełnienie warunku dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z analizy tej wynika wprost, że działka nr [...] ma dostęp do drogi od ul. [...]. Nadto zgodnie z art. 53 ust. pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Miejską Służbą Drogową w Hrubieszowie oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie, w związku z niezajęciem stanowiska przez organ uzgadniający w wyznaczonym terminie. Co istotne, budynek gospodarczy, którego próby legalizacji podjął się inwestor, dobudowany został (w części) do istniejącego budynku, który ma dostęp do drogi. Inwestycja ta nie będzie więc wpływała na kwestię dotychczasowego dostępu do drogi publicznej już istniejącego budynku. Fakt, że dostęp do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości jest przez skarżących negowany, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania tego dostępu przez organy, jak i sąd administracyjny, gdyż spór w tym zakresie nie mógł być rozstrzygany w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej (nawet jeżeli, jak już wspomniano, jest on kwestionowany), to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Rozstrzyganie zaś sporu w omawianej kwestii nie należy do kompetencji organów rozpatrujących sprawę ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 844/17). Tym samym nie mógł odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przepis ten składa się z ustępów i punktów - obowiązkiem autora środka zaskarżenia było przywołanie ww. przepisu z uwzględnieniem najmniejszych jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji) w powiązaniu z ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie, gdy działka której dotyczy niniejsze postępowanie faktycznie nie ma dostępu do drogi publicznej (...). Niezrozumiałe jest przy tym powołanie przez autorkę skargi kasacyjnej art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zarzut naruszenia przez Sąd "art. 61 pkt. 1" u.p.z.p. okazał się niezasadny także w powiązaniu art. 1 (który także składa się z ustępu i punktów) i art. 2 pkt 1 tej ustawy. Analiza akt sprawy wykazała, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, co w sposób bardzo ogólny kwestionują skarżący w ramach omawianego zarzutu. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z dni: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19). Na podstawie analizy zasadnie znalazły aprobatę Sądu ustalenia organów co do kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejący budynek gospodarczy, kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym obszarze, w szczególności, że w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne, które mają maja dobudowane budynki gospodarcze, np. na działkach nr [...] i [...]. Tym samym subiektywne przekonanie skarżących, że istniejący budynek gospodarczy zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji zaburza ład przestrzenny nie ma oparcia w treści powołanego przepisu. Skarżący kasacyjnie w ramach rozpoznawanego zarzutu kwestionują w istocie kwalifikację dokonanych przez inwestora robót zmierzając do wykazania, że stanowiły rozbudowę istniejącego pierwotnie budynku mieszkalnego, co na etapie ustalania warunków zabudowy, szczególnie w kontekście art. 61 ust. 1 u,p,z,p,, nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.