II SA/Ke 579/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 27 lipca 2023 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Małogoszcz z 24 kwietnia 2023 r. orzekającej w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej im. prof. Antoniego Kępińskiego w Kielcach (dalej: dps), w okresie od 1 marca 2023 r. w wysokości [...] zł, (w marcu 2023 r. odpłatność wynosi [...] zł), a w związku ze zmianą odpłatności za dps od kwietnia w wysokości [...] zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.). W sprawie bezspornym było, że ojciec odwołującego 24 maja 2022 r został umieszczony w dps. M. Z. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz małoletnią córką. Łączny miesięczny dochód rodziny w lutym 2023 r. wyniósł [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł. Zatem, organ I instancji prawidłowo ustalił, że dochód rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. kwotę [...]zł. Z akt sprawy wynika, że ojciec strony ponosi odpłatność za pobyt w dps w wysokości [...] zł, co stanowi 70% jego dochodu. Kwota ta nie wystarcza na pokrycie pełnego kosztu utrzymania, który w marcu 2023 r. wynosił [...] zł miesięcznie, a od kwietnia 2023 r. wynosi [...] zł miesięcznie (zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia 22 marca 2022 r. - Dz. Urz. Woj. Św. z 2022 r. poz. 1187 oraz zarządzeniem Prezydenta Miasta Kielce nr 83/2023 z dnia 9 marca 2023 r. - Dz. Urz. Woj. Św. z 2023 r. poz. 1308). Dlatego pozostałą część kwoty rozdzielono na innych zobowiązanych. Ojciec strony jest rozwiedziony, ma trzech synów, którzy jako zstępni zobowiązani są do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w dps. Zatem opłatę za marzec - 2.836,80 zł organ podzielił na trzy osoby i ustalił ją w wysokości 945,60 zł, a od kwietnia 2023 r. opłatę w kwocie 3.336,80 zł podzielił na trzy osoby i ustalił opłatę w wysokości 1112,26 zł miesięcznie. Kolegium zaznaczyło, że odwołujący nie kwestionuje obliczonej we wskazany sposób należności, a cały wywód odwołania sprowadza się do wykazania, że winien on być zwolniony z odpłatności za pobyt ojca w dps. Wobec powyższego organ odwoławczy, kierując się poglądem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17 stwierdził, że decyzja w przedmiocie ustalenie opłaty powinna być wydana w każdym przypadku, gdy wysokość ponoszenia przez zobowiązanego opłaty nie została ustalona w drodze umowy ze zobowiązanym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż odwołujący się nie wyraził zgody na pomoc ojcu. Podał, że ojciec jest dla niego osobą obcą, nigdy nie interesował się jego losem, nie uczestniczył w jego wychowaniu, nie łożył na jego utrzymanie. Zatem w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty za pobyt w dps w drodze decyzji. Dalej organ II instancji podniósł, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku odpłatności od osobistych stosunków osoby zobowiązanej i mieszkańca domu pomocy. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kodeksu rodzinnego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do dps. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w dps. Nadto Kolegium podało, że zwolnienie z opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Konkretyzacja takiego obowiązku następuje natomiast w decyzji o ustaleniu opłaty. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku strona nie może przecież nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić. Tymczasem art. 64 ustawy potwierdza powyższe rozumowanie, bowiem mówi o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę", a więc gdy opłata ta co najmniej została prawnie ustalona. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Postępowanie o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest więc postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z 30 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Gl 431/07, WSA w Bydgoszczy z 18 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Bd 306/19, WSA w Kielcach z 3 października 2017 r. sygn. II SA/Ke 931/15, NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. OSK 649/16). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że dopiero, gdy organ obciąży stronę odwołującą odpłatnością za dps, a rozstrzygnięcie to uzyska cechę ostateczności (a w przypadku zaskarżenia do sądu prawomocności) możliwe jest ubieganie się przez stronę w organie pierwszej instancji o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty. Podnoszona w odwołaniu kwestia braku więzi rodzinnych z ojcem nie ma więc znaczenia w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania strony do uiszczenia opłaty za pobyt w dps Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii ewentualnego zwolnienia odwołującego z odpłatności za pobyt ojca w dps w trybie art. 64 i art. 64a ustawy o pomocy społecznej uznając, że nie znajduje przesłanek do takiego zwolnienia, pomimo tego, że w podstawie prawnej decyzji nie powołał tych przepisów. Kolegium ponownie wskazało, że zwolnienie z odpłatności możliwe jest w odrębnym postępowaniu. W związku z tym postępowanie Burmistrza w tym zakresie uznać należy za nieprawidłowe. Jednak na obecnym etapie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w dps argumenty odwołania w tej kwestii jako przedwczesne nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Jednakże, mając na uwadze, że strona w odwołaniu wniosła o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w dps od 1 marca 2023 r. w trybie art. 64 pkt 7, Kolegium odrębnym pismem przekazało ten wniosek do rozpatrzenia organowi I instancji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, M. Z. decyzji tej zarzucił naruszenie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że jego ojciec dopuścił się rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 25 kwietnia 2023 r. oraz o zwolnienie go z odpłatności za pobyt ojca w dps od 1 marca 2023 r. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że podstawą żądania skarżącego jest art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Za dopuszczalnością zwolnienia z odpłatności ze względu na okoliczności dotyczące relacji pomiędzy członkami rodziny opowiadały się sądy administracyjne jeszcze przed dodaniem art. 64 pkt 7 tej ustawy (tak wyroki WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r. II SA/Rz 302/20 i w Łodzi z 29 września 2016 r. II SA/Łd 366/16 - zwolnienie na podstawie art. 64 pkt 2). Zdaniem wnoszącego skargę, organ jest zobowiązany do oceny zasadności dokonania zwolnienia z opłaty w oparciu o wykazane rażące naruszenia obowiązków rodzinnych. W tym zakresie nie ma bowiem możliwości dokonywania samodzielnych ustaleń dowodowych. Wyłącznie wnioskodawca może przedstawić dowody, które wykazywać będą zaistnienie okoliczności stanowiących podstawę do fakultatywnego zwolnienia na mocy art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie skarżący przedłożył między innymi zaświadczenie od komornika sądowego, z którego wynikała niebagatelna kwota zadłużenia po stronie jego ojca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w Kielcach w kwocie [...]zł w marcu 2023 r. oraz w kwocie [...]zł od kwietnia 2023 r. Skarżący nie kwestionował wysokości ustalonych kwot, natomiast domagał się zwolnienia od ich ponoszenia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w oświadczeniu z 24 marca 2023 r. wskazywał, że ojciec jest dla niego osobą obca, a wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłaty złożył w odwołaniu od decyzji. Jednak organ II instancji stanął na stanowisku, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłaty będzie możliwe dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ojca w dps. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17). Z takim poglądem Kolegium nie można się zgodzić. W przywołanej przez organ odwoławczy uchwale podano, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób, w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnym jest jednak podniesienie, że po wydaniu tej uchwały stan prawny zmienił się, co spowodowało, że stanowisko wyrażone w uchwale co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia z opłaty jest nieaktualne. Z dniem 4 października 2019 r. (ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U. z 2019 r. poz. 1690) zmieniona została bowiem treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Objęcie powołanym przepisem zarówno osób wnoszących opłatę, jak również obowiązanych do jej wnoszenia oznacza możliwość rozstrzygania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem odpłatności, o ile strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Taki zaś wniosek skarżący złożył w odwołaniu od decyzji z 24 kwietnia 2023 r. Należy podkreślić, że powołane przez Kolegium orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że w pierwszej kolejności powinna zostać wydana decyzja ostateczna ustalająca wysokość należności, by następnie móc zająć się kwestią ewentualnego zwolnienia z niej, zostały wydane przed zmianą cytowanego wyżej przepisu, a więc przed 4 października 2019 r. Trzeba dodać, że nieaktualność stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy dotyczącej ustalenia opłaty i zwolnienia z tej opłaty na dwa odrębne postępowania jest odnotowywana w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2023 r. sygn. I OSK 1864/21 i z 11 marca 2022 r. sygn. I OSK 1644/21; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się nieaktualnym orzecznictwem sądowym, Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało za przedwczesny zgłoszony przez skarżącego w odwołaniu wniosek o zwolnienie z odpłatności w trybie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. W świetle jednak zmiany art. 64 tej ustawy, stanowisko to uznać należy za błędne, gdyż zgłoszony w toku postępowania administracyjnego wiosek o zwolnienie z ustalonej opłaty powinien zostać w tym postępowaniu rozpoznany. Reasumując zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu ze względu na naruszenie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt ojca w dps, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo złożonego wniosku w tym przedmiocie. Sąd zauważa, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji krótko odniósł się do kwestii ewentualnego zwolnienia odwołującego z odpłatności za pobyt ojca w dps, niemniej jednak organ I instancji wydając swoją decyzję, nie dysponował wnioskiem skarżącego o zwolnienie z opłaty, a także dołączonym do niego dokumentem, który został złożony dopiero w odwołaniu od decyzji, a w konsekwencji nie mógł skrupulatnie rozważyć tego wniosku i wydać rozstrzygnięcia w tym przedmiocie z wyczerpującym uzasadnieniem, dlaczego zwolnił lub odmówił zwolnienia strony z opłaty. Uwzględniając powyższe, należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organy rozstrzygające zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności obowiązkiem organu I instancji będzie rozważenie możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, przy czym każde rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) musi zostać wyrażone w rozstrzygnięciu i należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji.