II OSK 728/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 986/23 w sprawie ze skargi Ł.Z. na czynność Wójta Gminy Trzyciąż z dnia 12 lipca 2022 r. w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Trzyciąż na rzecz Ł.Z. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca Ł.Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi; 4. zwraca Ł.Z. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 50 (pięćdziesiąt) zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 986/23, oddalił skargę Ł.Z. na czynność Wójta Gminy Trzyciąż z 12 lipca 2022 r. w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy Trzyciąż w dniu 12 lipca 2022 r. włączył budynek [...], do gminnej ewidencji zabytków. Skargę na tę czynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Ł.Z., właściciel nieruchomości, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: ustawa) polegające na ujęciu budynku w ewidencji, pomimo braku ku temu podstaw prawnych. Podniósł także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi odpowiednich gwarancji proceduralnych i bez umożliwienia mu ochrony prawnej przed takim ograniczeniem prawa własności (powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18). W odpowiedzi na skargę organ podał, że: "wpisanie obiektu [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków [...] nie stanowiło dowolnego działania organu lecz nastąpiło w wyniku wpisu obiektów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, tym samym ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków było ujęcie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co za tym idzie w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołał się na znajdującą się w aktach sprawy umowę o dzieło zawartą między Gminą Trzyciąż a J.W., który w wykonaniu tej umowy miał dokonać między innymi: "weryfikacji ewidencji zabytków dla gminy prowadzonej dotychczas przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, [...], uzgodnienia z gminą wykazu obiektów przewidzianych do skreślenia i do ujęcia w GEZ a następnie dokonania ustaleń z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Taka lista została stworzona i obejmowała zabytki ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, które miały zostać włączone do gminnej ewidencji zabytków (w tym [...]). Zdaniem Sądu powyższe potwierdza pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 października 2021 r. skierowane do wykonawcy tej listy, J.W., w którym organ zaakceptował włączenie nowych zabytków, nieujętych dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że czynność ujęcia zabytku, uprzednio włączonego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w ewidencji gminnej jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do włączenia zabytku do ewidencji wojewódzkiej. W sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy nieruchomość do wojewódzkiej ewidencji zabytków, bezwzględnym obowiązkiem wójta jest sporządzenie karty adresowej i włączenie zabytku również do ewidencji gminnej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków czy spełnienia ustawowych przesłanek dokonania tej czynności. Nie ma ponadto w tym przypadku zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, który dotyczy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc włączenia do gminnej ewidencji zabytków obiektów, które nie są ujęte w ewidencji wojewódzkiej. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Ł.Z., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a co za tym idzie wpis do gminnej ewidencji zabytków został dokonany następczo, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje na konieczność zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy; 2. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności polegające na ujęciu nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia jej właścicielowi należytych gwarancji ochrony prawnej; 3. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej: rozporządzenie) poprzez bezpodstawne uznanie, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie stanowi zabytek. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną ocenę akt i uznanie, że nieruchomość była włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo że były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie była wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a organ ograniczył prawo własności skarżącego kasacyjnie bez zbadania przesłanek ujęcia nieruchomości w ewidencji oraz bez umożliwienia właścicielowi weryfikacji tych przesłanek w toku postępowania. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności kwestionowanej czynności Wójta Gminy Trzyciąż, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 2. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie niekompletnych akt sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola legalności aktów administracyjnych lub czynności organów administracji odbywa się na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że sąd orzeka na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu toczącym się przed organami administracji. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem wprowadzenia tej instytucji było umożliwienie sądowi dokonania oceny aktu lub czynności organu pod względem zgodności z prawem. Sąd ma obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną, czyniąc ją iluzoryczną (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., III OSK 1949/23). Niebezpieczeństwo to jest szczególnie widoczne w sytuacji gdy kontroli legalności podlega czynność materialno-techniczna organu, która nie jest poprzedzona postępowaniem administracyjnym (w tym dowodowym), uregulowanym w k.p.a., jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takich przypadkach, gdy organ prowadzi jedynie uproszczone postępowanie, rola sądu administracyjnego jest szczególnie doniosła. Sąd powinien zadbać, aby na podstawie akt sprawy możliwa była pełna weryfikacja legalności działań organu, w razie potrzeby korzystając z narzędzi danych mu przez ustawodawcę. Wskazać należy, że skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uczynił czynność Wójta Gminy Trzyciąż polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków budynku [...]. Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W myśl art. 22 ust. 5 tej ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z tego przepisu wynikają trzy różne podstawy włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie pozwalają na ustalenie, w oparciu o którą z nich organ podjął czynność. Wybór jednej z nich determinuje zaś dalsze działania organu gminy. W przypadku zabytków znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, działania te mają charakter związany i opierają się na zasadzie automatyzmu. Nie podlega badaniu kwestia, czy nieruchomość posiada cechy zabytku, określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przesłanka ta podlegała ocenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i organ gminy nie bada jej po raz kolejny. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., II OSK 1166/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2086/21; wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., II OSK 1845/19). Organ gminy sprawdza natomiast, czy dane zawarte w karcie adresowej zabytku są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku (por. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem). W tym celu właściwy wójt otrzymuje każdorazowo od wojewódzkiego konserwatora zabytków zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej danego zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, do którego dołączona jest odpowiednio potwierdzona kopia karty ewidencyjnej zabytku (por. § 15 ust. 5 i 7 tego rozporządzenia). Jeśli chodzi natomiast o art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przepis ten dotyczy włączenia do gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych, które nie zostały dotychczas ujęte w żadnej ewidencji. W tym przypadku organ gminy ustala, czy dana nieruchomość ma cechy zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dokonuje w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie Wójt Gminy Trzyciąż włączył do gminnej ewidencji zabytków przedmiotowy budynek. Nie ma w nich żadnych dokumentów, które wskazywałyby na to, że włączenie budynku do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy (takich jak chociażby stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynikałoby, iż organ gminy dokonał wpisu w porozumieniu z tym organem). Akta nie zawierają też zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o włączeniu karty ewidencyjnej tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ani odpowiednio potwierdzonej kopii karty ewidencyjnej zabytku, co z kolei świadczyłoby o tym, że wpis nastąpił na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ jako podstawę prawną czynności podał art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał jednak przy tym, że zabytek został wpisany do gminnej ewidencji ze względu na to, iż znajduje się w ewidencji wojewódzkiej, w takiej zaś sytuacji podstawą wpisu jest art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy. Tej sprzeczności nie sposób wyjaśnić w oparciu o akta sprawy. Dokumenty, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że organ gminy włączył zabytek do ewidencji na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przede wszystkim brakuje wśród nich zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków wraz z odpowiednio potwierdzoną kopią karty ewidencyjnej zabytku (por. § 15 ust. 5 i 7 rozporządzenia). Pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 października 2021 r. dotyczy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia do tej ewidencji szeregu obiektów, wśród których nie ma przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dołączonym do tego pisma wykazie obiekty, których pismo dotyczy, zostały opisane i zakreślone odpowiednim kolorem, budynek [...], nie został w ten sposób oznaczony. Umowa o dzieło zawarta przez gminę z osobą fizyczną nie ma istotnego znaczenia w sprawie. W tym stanie rzeczy nie jest możliwa kontrola legalności czynności organu. Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny, czy czynność organu jest zgodna m.in. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, tj. czy dane zawarte w karcie adresowej zabytku są zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy zasadne są również zarzuty naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3, art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i § 18 ust. 1 rozporządzenia. 3. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. 4. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji, powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie została dokonana zaskarżona czynność. W tym celu powinien zwrócić się do organu o nadesłanie odpowiednich dokumentów i niezbędne wyjaśnienia. Jeśli Wójt Gminy włączył budynek do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, wówczas powinien dysponować zawiadomieniem wojewódzkiego konserwatora zabytków i kopią karty ewidencyjnej zabytku, o których mowa w § 15 ust. 5 i 7 tego rozporządzenia. Dopiero po skompletowaniu akt i ustaleniu w oparciu o nie podstawy prawnej włączenia do gminnej ewidencji zabytków, Sąd pierwszej instancji będzie mógł przystąpić do badania zasadności włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków. W razie stwierdzenia, że włączenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, Sąd będzie zobowiązany sprawdzić, czy organ dochował procedury, o której mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia, tj. czy dane zawarte w karcie adresowej zabytku są zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. 5. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. 6. O zwrocie nadpłaconych wpisów orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 200 zł. W rozpoznawanej sprawie wpłacony został wpis w wysokości 300 zł, por. k. 9. Wpis od skargi kasacyjnej wynosi natomiast, w myśl § 3 tego rozporządzenia, połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł. Zapłacono 150 zł, por. 87.