III OSK 1949/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/23 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/23 zobowiązał Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) do udzielenia odpowiedzi na wniosek J. M. (dalej także jako: skarżący) z dnia 20 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. M. w piśmie z dnia 6 listopada 2022 r. zwrócił się do organu z prośbą o weryfikację stanu znajomości przepisów dotyczących organizacji ruchu przez policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w O., w szczególności w zakresie stosowania znaku B-25. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że w 2021 i 2022 roku na autostradzie [...] na terenie województwa [...] realizowano remont nawierzchni, a w tym czasie ruch był prowadzony po jednej jezdni. W ocenie skarżącego projekt czasowej organizacji ruchu zawierał rozwiązanie niezgodne z przepisami w zakresie stosowania znaku B-25. Skarżący, powołując się na stanowisko [...] oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wskazał, że taka organizacja ruchu została wprowadzona na wyraźne żądanie Komendy Wojewódzkiej Policji w O. i dodał, że po jego interwencji w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. uzyskał wyjaśnienie podstaw takiego żądania, zaś po wystąpieniu do Ministerstwa Infrastruktury, Centrala Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przyznała, że przyjęte rozwiązanie było niezgodne z przepisami. W związku z tym skarżący podniósł, że Komenda Wojewódzka Policji w O. jako instytucja mająca pilnować przestrzegania przepisów doprowadziła do tego, że organizacja ruchu była niezgodna z przepisami, co pośrednio doprowadziło do lekceważenia tego zakazu przez kierowców. Niezależnie jednak od postępowania kierowców, w ocenie skarżącego argumentacja Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. wymaga weryfikacji oraz podjęcia działań edukacyjnych. Skarżący wniósł o poinformowanie go o podjętych w związku z tym działaniach. Z kolei w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r., skarżący zwrócił się do organu o przesłanie mu informacji o działaniach podjętych przez Komendę Główną Policji w zakresie edukacji policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w przedmiocie przepisów dotyczących stosowania znaków B-25 w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 29 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że Policja jest formacją, do której podstawowych zadań należy, m.in. ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym w ruchu drogowym, a także wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, co zostało wyszczególnione w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, a zadania te zostały dookreślone przez ustawodawcę w art. 129 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym wskazano, że czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach należy do zadań Policji. W związku z tym organ wskazał, że dostrzegając pogorszenie poziomu bezpieczeństwa, przejawiające się zwiększoną liczbą zdarzeń drogowych na remontowanym odcinku autostrady [...], objętym czasową organizacją ruchu, [...] Policja kilkukrotnie występowała do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. o zmianę czasowej organizacji ruchu i poinformował jednocześnie, że związane z tym przedsięwzięcia Policji (i nie tylko Policji) wraz z analizą stanu bezpieczeństwa na problematycznym odcinku drogi [...], zostały wyczerpująco przedstawione skarżącemu przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w piśmie z dnia 14 października 2022 r. Organ podkreślił przy tym, że [...] policjanci, dokonując przy udziale przedstawicieli organu zarządzającego ruchem, lustracji drogi (w tym jej oznakowania i warunków ruchu), wykazali inicjatywę kierując się troską o zapewnienie możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Ponadto, organ wyjaśnił, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest samodzielną kompetencją organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej i w związku z tym wniosek Policji, czy też innego zainteresowanego podmiotu, o zmianę przyjętej organizacji ruchu w żadnej mierze organu tego nie wiąże. Organ podkreślił także, że Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O., przed zatwierdzeniem kwestionowanej zmiany organizacji ruchu, niewątpliwie dokonał dogłębnej oceny całokształtu materiałów oraz wniosków złożonych w związku z zaobserwowanym wzrostem zagrożenia na remontowanym odcinku drogi [...]. Miał on do wyboru kilka wariantów, bo Policja w swoich wnioskach wskazywała nie tylko na konieczność wprowadzenia zakazu wyprzedzania, lecz również na rozwiązanie polegające na zmniejszeniu z dwóch do jednego liczby pasów ruchu dla każdego kierunku. Mógł też pozostawić bez zmian obowiązującą wówczas organizację ruchu wprowadzoną na czas remontu drogi. W związku z tym organ podkreślił, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu i wprowadzenie zakazu wyprzedzania na odcinku drogi, na którym przepisy tego nie dopuszczają, świadczy o uznaniu przez organ decyzyjny argumentów Policji, a także o jego determinacji w dążeniu do poprawy bezpieczeństwa ruchu. Organ, odnosząc się do uwag skarżącego, zauważył, że Policja (nie tylko [...]) nie jest instytucją mającą pilnować przestrzegania wszelkich przepisów, a zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych jest minister właściwy do spraw transportu, aktualnie - Minister Infrastruktury. Organ podkreślił, że naruszenie przepisów formalnych, które należy stosować przy ustalaniu organizacji ruchu na drogach publicznych nie jest wykroczeniem. Sprawca uchybienia w tej materii nie może być zatem pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego jakoby sprzeczna z przepisami organizacja ruchu pośrednio prowadziła do lekceważenia zakazu wyprzedzania i wskazał, że niestosowanie się do znaków drogowych jest powszechnym zachowaniem sporej części polskich kierowców i bynajmniej nie wynika to z tego, że na bieżąco analizują oni poprawność umieszczenia danego znaku na drodze, uzależniając od tego swoje zachowanie. Niezależnie od powyższego, organ poinformował skarżącego, że w resorcie infrastruktury zainicjowano działania legislacyjne, mające na celu wprowadzenie znaczących zmian przepisów dotyczących znaków drogowych, reguł ich umieszczania na drogach oraz warunków technicznych. Jest to element sukcesywnego wdrażania nowego podejścia do szeroko rozumianej problematyki projektowania dróg publicznych i zarządzania ruchem na tych drogach. J. M. w piśmie z dnia 20 stycznia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, zażądał zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. dotyczącego przesłania poprzez ePUAP elektronicznej informacji o działaniach podjętych przez Komendę Główną Policji w zakresie edukacji policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w przedmiocie przepisów dotyczących stosowania znaków B-25 w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. M. wskazał, że termin do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez niego w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli w dniu 3 stycznia 2023 r. Jednak w terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi, Komendant Główny Policji nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, co winno prowadzić do konkluzji, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś informacje, których udostępnienia domaga się skarżący mogą stanowić informację publiczną. Organ zauważył, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 20 grudnia 2022 r., a organ udzielił na niego odpowiedzi w dniu 29 grudnia 2022 r., a zatem w świetle powyższego, w ocenie organu nie można zarzucić mu bezczynności. Organ wyjaśnił, że pozostawanie w bezczynności przed podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania, na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też niepoinformowanie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Mając zatem na względzie to, że organ podjął działania w sprawie załatwienia wniosku skarżącego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarzut bezczynności jest w ocenie organu niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/23 zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 20 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga J. M. jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że niewątpliwie Komendant Główny Policji jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, a informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r., dotyczące działań podjętych przez Komendanta Głównego Policji w zakresie edukacji policjantów, co do zasady mieściły się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogły podlegać udostepnieniu, gdyby organ nimi dysponował. Jak wskazał Sąd I instancji, w kompetencjach Komendanta Głównego Policji mieści się bowiem podejmowanie działań wiążących się z przeszkoleniem policjantów. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Komendant Główny Policji powinien udzielić skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 20 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni, stosowanie do art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jak wynika z akt administracyjnych, nie miało to miejsca w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek w aktach administracyjnych na kartach 1-2 znajduje się obszerne pismo organu z dnia 29 grudnia 2022 r., to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można stwierdzić, że zostało ono doręczone skarżącemu w sposób wskazany w ww. wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r., tj. za pośrednictwem platformy ePUAP, ani też w jakiejkolwiek innej formie. Jak zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w aktach sprawy nie ma wygenerowanego przez system poświadczenia doręczenia, ani nie zostało ono dołączone do akt sprawy. Sąd I instancji podał, że w analogicznej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., że urzędowe poświadczenie przedłożenia należy uznać, zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a., za zawiadomienie przesłane na adres elektroniczny adresata. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata i dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym dokument ten udostępnia się adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powyższe oznacza, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie pisma swoim podpisem, ze wskazaniem daty doręczenia, zaś w art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. Z kolei zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP uregulowano w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych. I tak doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia tworzone jest automatycznie i udostępniane nadawcy tego dokumentu, przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - bez udziału człowieka. W § 14, 15 i 16 rozporządzenia mowa o sposobie tworzenia poświadczenia doręczenia, które wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro organ nie wskazał, w jaki sposób doręczył skarżącemu pismo z dnia 29 grudnia 2022 r., stanowiące odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ani też nie załączył do akt administracyjnych dowodu doręczenia, nie było podstaw do uznania, że pismo to w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotarło do skarżącego. Ponadto, Sąd I instancji odnosząc się do treści pisma organu z dnia 29 grudnia 2022 r. uznał, że organ nie odwołał się w nim ani do wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej (tylko do pisma w sprawie czasowej organizacji ruchu na autostradzie), ani do ewentualnych działań podjętych przez organ w zakresie edukacji policjantów. Organ nie podniósł także, że nie dysponuje informacjami z tego zakresu. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności w związku z ww. wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej i z tego powodu zobowiązano organ do jego rozpoznania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 133 § 1, art. 106 § 3 oraz art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnych akt sprawy, bez uprzedniego wezwania organu do uzupełnienia tych akt przez nadesłanie dowodu potwierdzenia doręczenia skarżącemu pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 29 grudnia 2022 r. oraz zamknięcie rozprawy i uwzględnienie skargi mimo niekompletnych akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał zaskarżony wyrok na podstawie niekompletnych akt administracyjnych i jednocześnie nie wezwał organu do ich uzupełnienia, co z kolei spowodowało brak wszechstronnego rozpatrzenia przez Sąd I instancji sprawy na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie zwrócił się do organu o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie dowodu doręczenia pisma z dnia 29 grudnia 2022 r., co miało istotny wpływ na ustalenie, czy w sprawie faktycznie doszło do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że choć sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak jeżeli pismo organu, tj. odpowiedź na skargę wraz aktami sprawy, nie mogło otrzymać prawidłowego biegu, z powodu braku dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 29 grudnia 2022 r., to stosownie do art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Sąd winien był wezwać organ do uzupełnienia tegoż pisma. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił bowiem uwagę na to, że wezwanie przez Przewodniczącego do uzupełnienia braków formalnych pisma stanowi gwarancję sprawiedliwego rozpatrzenia określonej sprawy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05, w którym wskazano, że w sytuacji, w której sąd dostrzeże brak określonych dokumentów w aktach administracyjnych sprawy, winien jest wezwać do ich nadesłania. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie brak uzupełnienia akt administracyjnych, na podstawie których orzekał organ nie pozwalał na uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o drugą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie organu skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 133 § 1, art. 106 § 3 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy, bez uprzedniego wezwania organu do uzupełnienia tych akt, przez nadesłanie dowodu potwierdzenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia 29 grudnia 2022 r. oraz zamknięcie rozprawy i uwzględnienie skargi mimo niekompletnych akt sprawy. Stanowisko organu skarżącego kasacyjnie co do zarzutu rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych jest trafne i uzasadnione. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało zatem, że sformułowany przez organ skarżący kasacyjnie zarzut, mimo częściowo błędnej konstrukcji, okazał się skuteczny, a skarga kasacyjna zasługuje w związku z tym na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga to, że omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania został błędnie skonstruowany w części, w której organ skarżący kasacyjnie powołuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 20 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzając, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tej części okazał się bezzasadny. Omawiany zarzut okazał się natomiast skuteczny w zakresie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera, również co do zasady, na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Jednak z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów. Stanowi to instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, miał zatem obowiązek, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentu – urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia 29 grudnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, a zaniechanie tego spowodowało, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte zostało na niezweryfikowanym stanie faktycznym, a zatem niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Jak podkreśla się w orzecznictwie "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II FSK 1955/20). Podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się zatem skuteczny, bowiem Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie opierając się na stanowisku wyrażonym przez skarżącego, zgodnie z którym skarżący nie otrzymał odpowiedzi organu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przy jednoczesnym przekazaniu przez organ w aktach administracyjnych sprawy pisma z dnia 29 grudnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego, wraz z pismem przewodnim świadczącym o próbie nadania ww. pisma do skarżącego w dniu 30 grudnia 2022 r., jednak bez dokumentu poświadczającego skuteczność owego nadania, a także doręczenie go skarżącemu na wskazany przez niego adres elektroniczny. Powyższe świadczy zatem o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie akt administracyjnych sprawy nieuzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny czy odpowiedź organu na wniosek została zgodnie z twierdzeniami Komendanta Głównego Policji wysłana i doręczona skarżącemu, czy też prawdziwe jest stanowisko skarżącego, że nigdy takiej odpowiedzi nie otrzymał. W sposób bezzasadny z kolei organ skarżący kasacyjnie wytknął w ramach omawianego zarzutu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej". Przywołany przepis odnosi się bowiem do braków formalnych pism procesowych, a nie do niekompletnych akt administracyjnych sprawy i nie stanowi podstawy do wezwania o ich uzupełnienie. Reasumując, podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie dopiero przeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego pozwoli na ustalenie czy odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotarła w ogóle do adresata i dopiero te ustalenia umożliwią dokonanie oceny prawidłowości sformułowanej przez organ odpowiedzi na wniosek. Z kolei dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę w tym zakresie, na podstawie akt administracyjnych, w których znajduje się pismo z dnia 29 grudnia 2022 r., pismo przewodnie świadczące o próbie nadania ww. odpowiedzi do skarżącego, jednak przy jednoczesnym braku dowodu doręczenia pisma do skarżącego, uznać należy za przedwczesną. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmie zatem działania obligujące organ do nadesłania dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 29 grudnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i dopiero to umożliwi stwierdzenie czy odpowiedź tę prawidłowo wysłano, a następnie doręczono adresatowi. Ewentualne stwierdzenie prawidłowego doręczenia pisma pozwoli zaś na dokonanie oceny treści odpowiedzi Komendanta Głównego Policji z dnia 29 grudnia 2022 r. na wniosek skarżącego, pod kątem realizacji prawa do uzyskania informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie. Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.