I OSK 2448/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 456/22 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz T. B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 456/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, J. B. Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. Wójt Gminy O. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni posiada ustalone prawo do emerytury z KRUS od 2009 r., co stanowi negatywną przesłankę do wnioskowanego świadczenia. Wśród osób nieuprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", wymienił m.in osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru przez stronę korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego i zrezygnowania z już posiadanego prawa do emerytury np. jako mniej korzystnego, gdyż celem ustawodawcy było zapewnienie świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest wnioskodawczyni, nie ma więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu przeszkodą do przyznania świadczenia są też okoliczności wynikające z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do ziszczenia się negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Jak wyjaśniło Kolegium, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, renty powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., a także przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 79a K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę podzielił linię orzecznictwa sądów administracyjnych opowiadającą się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r., zwłaszcza w odniesieniu do świadczeń uzyskiwanych przez rolników. W ocenie Sądu, biorąc przede wszystkim pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych należy zaakceptować stanowisko organu, że uzyskanie świadczeń wymienionych w tym przepisie stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik ma pełną świadomość konieczności wykazania okoliczności pozwalających skutecznie domagać się przyznania wnioskowanego świadczenia a więc wykazania przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów. Aby doprowadzić do usunięcia przeszkody do uwzględnienia wniosku, skarżąca mogła podjąć działania zmierzające do usunięcia kolizji w korzystaniu ze świadczeń i podjąć ryzyko związane z zawieszeniem świadczenia emerytalnego, choć i to na gruncie obowiązujących przepisów jest wątpliwe, gdyż przeszkodą do wypłaty świadczenia nie jest fakt pobierania emerytury lecz fakt ustalenia prawa do emerytury. Organ nie może tej przeszkody usunąć, gdyż nie jest organem właściwym do decydowania o świadczeniu przyznanym przez inny organ. Ustawodawca nie przewidział też możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Zdaniem Sądu organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie zatem organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 u.ś.r. operuje zwrotem "ustalone prawo do emerytury", a nie otrzymywane, czy pobierane świadczenie. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska przedstawionego w skardze, a mającego przemawiać za tym, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę, w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: I) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 79a K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również podziela pogląd i argumentację, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 544/21, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1166/21, z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1344/21, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1562/21, z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1590/21, z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2371/21, z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 495/22, z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 580/22 oraz z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1078/22). W przywołanych wyrokach zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Samo ustalenie, że wnioskodawczyni przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia bowiem prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że strona wykaże spełnienie pozostałych przesłanek, które muszą zaistnieć, aby mogło być przyznane wnioskowane świadczenie. Ustalenie, że zainteresowana pobiera emeryturę nie przekreśla jej prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego, pod warunkiem jednak zawieszenia prawa do emerytury i spełnienia pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości zawieszenia prawa do emerytury rozstrzyga organ emerytalny, jeżeli strona wystąpi z takim wnioskiem. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracji nie wywiązały się z ciążących na nich z mocy art. 9 K.p.a. i art. 79a K.p.a. obowiązków w sposób prawidłowy. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, w myśl art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1681/21). W niniejszej sprawie organy, pomimo zawartej przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego informacji o pobieraniu przez nią emerytury rolniczej z KRUS, zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie zweryfikowały także (pomijając okoliczność pobierania emerytury) czy występują wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji ewentualne zawieszenie prawa do emerytury wprowadziłoby stronę w stan niepewności i obawę czy organ wyda decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne i umożliwi płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W sytuacji braku zawiadomienia w trybie art. 79a K.p.a. wywodzenie skutków ujemnych dla skarżącej kasacyjnie z uwagi na brak zawieszenia przez nią świadczenia emerytalnego było nieuzasadnione. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 182 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.