I OSK 1344/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1184/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 lutego 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (Kolegium) z 10 listopada 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 25 września 2020 r. Kolegium wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz.291.) w zw. z art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, art. 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, w związku z art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r o ubezpieczeniu społecznym rolników( Dz.U. z 2021 r. poz.266), przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, tj, posiadania ustalenia prawa do emerytury. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego. Kolegium wniosło również o rozważenie przez Sąd przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 p.p.s.a., w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego. Uzasadniając powyższy wniosek Kolegium wskazało, że wobec licznych rozbieżności również w najnowszym orzecznictwie sądowym, co do wykładni i stosowania art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, w którym prezentowane są aż trzy różne stanowiska sądów, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zachodzi potrzeba podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów, celem usunięcia tak licznych rozbieżności i ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tym zakresie, wskazując jednocześnie przykłady rozbieżnego orzecznictwa. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania Skarżącej. Skarżąca wnioskiem z 7 września 2020 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji – Wójta Gminy [...] (Wójt) - z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzją z 25 września 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa tego świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki Skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku jak również z uwagi na pobieranie przez Skarżącą od 1 grudnia 2017 r. emerytury z KRUS. Kolegium decyzją z 26 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone zaskarżonym wyrokiem WSA w Bydgoszczy. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis powyższy stanowił, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zauważyć należy, że zagadnienie to było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych. W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W konsekwencji, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za celowe, odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W tym miejscu skład orzekający wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone w przywołanym również przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 w którym wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Sąd kasacyjny podziela w pełni przywołany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, zgodnie z którym dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że na 2022 r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego ustalona została na 2199 złotych (obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022, M. P. z 2021 r. poz. 1021). Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego analizowane wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych, przywołując zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP i wynikający z niej obowiązek dokonani prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Sąd kasacyjny podziela pogląd, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i osoby te powinny być traktowane jednakowo. Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: pkt I Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w pkt II. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Podsumowując Sąd kasacyjny uznaje podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie pozostaje możliwości zawieszenia wypłaty całej przysługującej Skarżącej emerytury w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jako kwestia podlegająca rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. W świetle przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organy w toku postępowania nie poinformowały Skarżącej, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie zawieszenie prawa do emerytury. Jest to okoliczność istotna szczególnie w świetle oświadczenia Skarżącej, że wnosi o niepotrącanie składek emerytalno-rentowych ani zdrowotnych z uwagi na przysługujące jej świadczenie z KRUS. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że w art. 17 ust. 1-5 u.ś.r. została ustalona generalna zasada przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca wskazał tryb i określił zasady zobowiązujące organy do ich stosowania. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza spełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1). Druga, do której odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach, ma zaś charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b. W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.