I OSK 75/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 272/22 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Łd 272/22 oddalił skargę A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 stycznia 2022 r. nr KO.441.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. H. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. H., zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61 a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego z dnia 19 listopada 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. H. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Analiza wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 dalej k.p.a.) powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został sformułowany niestarannie. Przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – obecnie: Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: "k.p.a." składa się bowiem z dwóch paragrafów, a przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Z treści powyższego zarzutu, a także z jego uzasadnienia wynika jednak który z paragrafów art. 61 a k.p.a. autor kasacji miał na myśli (tj. art. 61 a § 1 k.p.a.), w konsekwencji czego wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut nadawał się do rozpoznania. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zachodzi tożsamość spraw wszczętych wnioskami skarżącego kasacyjnie z lipca 2021 r. i z listopada 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. H., a w konsekwencji czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20 oraz z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 345/21 publik. CBOSA; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014,). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z poczynionych w niniejszej sprawie, niespornych ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z lipca 2021 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką - osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia. W wyniku złożonego odwołania organ II Instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórnym wnioskiem, z listopada 2021 r., skarżący złożył ponownie wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Po rozpoznaniu powtórnego wniosku odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania. Na skutek złożonego zażalenia, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej z uwagi na tożsamość toczących się spraw i złożenie przez skarżącego dwóch wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy nie pojawiły się nowe okoliczności oraz nie zmienił się stan faktyczny nie jest dopuszczalne. Rozstrzygnięcia te są prawidłowe, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z 26 stycznia 2022 r. przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła, bowiem negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z lipca 2021 r., a sprawą niniejszą, niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Po pierwsze, w obu przypadkach wnioskodawca wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Po drugie, skarżący nie powoływał się na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie może być bowiem uzasadnionych wątpliwości co do tego, że w okresie podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, tzn. nie uległy zmianie przepisy regulujące kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast zmiany stanu prawnego nie stanowi praktyka orzecznicza organów. Należy zatem podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo organy orzekające uznały, iż nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z prawidłową oceną dokonaną przez Sąd I instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.