II GSK 1243/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 725/23 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 6 września 2023 r. nr SKO-5597/165-Kom/23 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 752/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Ł. B. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 6 września 2023 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r. Starosta Żarski działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622; dalej jako: "u.k.p."), art. 182 § 2 i art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 127; dalej jako: "k.k.w.") oraz § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B prawa jazdy na okres 8 lat, to jest od dnia 7 czerwca 2023 r. do dnia 7 czerwca 2031 r. włącznie, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25 lipca 2023 r. do organu wpłynął przekazany przez Sąd Rejonowy w [...] prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], którym orzeczono wobec skarżącego między innymi środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 8 lat. W związku z powyższym organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Dalej organ uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane z zapewnieniem ochrony bezpieczeństwa użytkowników dróg. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 6 września 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzje organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wobec podanej przez Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. informacji co do biegu zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przez skarżącego, mianowicie od uprawomocnienia się wyroku (tj. od dnia 7 czerwca 2023 r.), organy prawidłowo określiły w zaskarżonej decyzji termin początkowy cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, tj. od dnia 7 czerwca 2023 r. Przyjęcie przez organ odmiennego terminu stanowiłoby naruszenie treści art. 182 § 2 i art. 184 k.k.w. W ocenie Sądu organy były bowiem związane orzeczeniem wyroku i w tym zakresie nie mogły dokonywać żadnych interpretacji i zmian, a orzec mogły o cofnięciu uprawnień zgodnie z wyrokiem i podaną przez Sąd Rejonowy w [...] informacją o sposobie liczenia biegu terminu, czyli jak w przedmiotowej sprawie od uprawomocnienia się wyroku, tj. od dnia 7 czerwca 2023 r. II Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że zachodziły przesłanki do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), i § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo dopuszczenia się naruszenia polegającego na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania przez organ I instancji, 3. naruszenie art. 81 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, że strona została prawidłowo pouczona o swych uprawnieniach i nie było konieczne poinformowanie strony o zakończeniu postępowania, podczas gdy organ I instancji nie zawiadomił skarżącego możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego i zaznajomienia się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 20 maja 2024 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w piśmie z dnia 20 maja 2024 r., a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej wraz z odpisem pisma z dnia 20 maja 2024 r. nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), bądź naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że nie zostały one prawidłowo sformułowane. W świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymogom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych i materialnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej, jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała zatem, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej ich uzasadnienia (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. decyzję Starosty Żarskiego, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Stosownie do art. 182 § 1 zdanie pierwsze k.k.w. w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu (art. 182 § 2 k.k.w.). Z cytowanym powyżej przepisem art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., w świetle którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi więc akt o charakterze związanym, czyli taki, który nie zależy od uznania organu, a w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję o treści określonej w przepisie. Wydanie decyzji, o której stanowi przytoczony przepis, ma zatem miejsce w razie prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych, że w stosunku do adresata decyzji prawomocnie orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów. Okolicznością niebudzącą wątpliwości w niniejszej sprawie jest skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], w którym, na podstawie art. 42 § 3 i art. 43 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 17 z późn. zm.), orzeczono wobec skarżącego między innymi środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 8 lat. W przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy w [...] wypełnił ciążący na nim, na mocy art. 182 § 1 k.k.w., obowiązek przesłania do organu orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Wobec otrzymania ww. prawomocnego wyroku Starosta Żarski związany był jego treścią, na podstawie art. 182 § 2 k.k.w., i zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz treść cytowanych wcześniej przepisów, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Starosta Żarski prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Starosta Żarski prawidłowo przy tym określił w treści samej sentencji decyzji okres, na jaki orzeczone zostało cofnięcie uprawnień. Z cytowanego wcześniej przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika bowiem obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie i na ściśle wskazany okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem wskazał, że prawomocnym od dnia 7 czerwca 2023 r. wyrokiem sąd karny orzekł wobec skarżącego o zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 8 lat i stosownie do wymogu określonego w art. 182 § 2 k.k.w. organy orzekły o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami od dnia 7 czerwca 2023 r. do dnia 7 czerwca 2031 r., a więc uwzględniając orzeczony zakaz co do zakresu zakazu i okresu, na jaki został orzeczony, określając ten okres w sentencji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził więc, że rozstrzygnięcia organów obu instancji uznać należało za zgodne z prawem. Niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji należy także zauważyć, że w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż przepis § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie daje podstawy do innej wykładni art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., ponieważ wskazany § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 182 § 2 k.k.w. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1227/21, wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 939/24). Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.