I GSK 1010/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 57/23 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. we W. na akt Prezydenta Wrocławia w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 57/23, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej określanej jako Spółka) na akt prezydenta Wrocławia z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej uchylił zaskarżony akt i zasadzi od Prezydenta Wrocławia na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 PLN. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik organu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r,. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.). poprzez błędne uznanie, że pismo organu o odmowie przyznania skarżącemu środków jest decyzją administracyjną, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami jest to zwykła informacja o nieprzyznaniu środków. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu albo rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku o odrzuceniu skargi i umorzeniu postępowania przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Argumenty na poparcie zarzutu przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana prze jej Prezesa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej zwrot kosztów postepowania kasacyjnego. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także zrzekła się rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut związany z naruszeniem przepisów postępowania. Jako naruszone skarżący kasacyjnie organ wskazał art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wskazując, że zaskarżone do sądu pismo nie jest decyzją administracyjną a jedynie pismem informującym o odmowie przyznania środków. Odnosząc się do tej argumentacji należy na wstępie wskazać, że w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. - dalej powoływana w skrócie jako "ustawa Covid-19") ustawodawca wskazał przypadki w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych ora wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: tarcza antykryzysowa, ustawa) – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. Zgodnie z art. 15 zze4 ust. 1 ustawy Covid-19, w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Analiza przytoczonej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że w przypadku czynności Prezydenta Miasta odmawiającej przyznania dofinansowania nie mamy do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana w przepisie prawa. Nadto określenie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy, iż "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Zatem zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanej konstrukcji prawnej mamy do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy. Nie ma tu typowej relacji cywilnoprawnej. Zachodzi administracyjnoprawna konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na stanowi, w istocie, rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z 4 lipca 2021 r. sygn.. akt I GSK 211/21, ze w takiej sytuacji mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne. Organ ocenia, czy wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania dotacji. Jeśli uzna, że tak, a to jest władcze rozstrzygnięcie, to w drugim etapie zawiera z nim umowę cywilnoprawną. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15 zze4 ust. 1 ustawy Covid-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" udzielić dotacji, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, podejmowanym w sferze uznania administracyjnego a nie z czynnością materialno – techniczną. Kwestia ta została rozstrzygnięta w powołanym już postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Ponieważ Spółka w postępowaniu kasacyjnym nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przysługuje jej zwrot kosztów zastępstwa procesowego.