II OSK 322/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 626/21 w sprawie ze skargi J.I. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr IR-IV.7721.450.2020.13 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 marca 2022 r., II SA/Po 626/21 oddalił skargę J.I. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 14 czerwca 2021 r., nr IR-IV.7721.450.2020.13 utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 8 marca 2021 r., nr 204, którą wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. z 15 września 2020 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego budowę sieci wodociągowej [...] (odcinek A) na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. oraz nr ew. [...] w miejscowości P., gmina [...]. J.I. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja organu nie podlega uchyleniu, pomimo iż została wydana z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, że w toku postępowania nie doszło do: a) naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w: (i) zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego i przez to nierozważeniu całości istotnych dla sprawy okoliczności, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa; (ii) dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającego się uznaniem, że inwestor w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę uzupełnił dokumenty zgodnie z nałożonym przez Starostę Konińskiego zobowiązaniem oraz, że odniósł się do wszystkich spornych w tym przedmiocie kwestii; (iii) dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającego się uznaniem, że inwestycja posadowiona w gruncie nie będzie miała negatywnego wpływu na prawo do korzystania z niej i nie będzie wyznaczała w tym zakresie żadnych ograniczeń; b) naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci postanowienia o zabezpieczeniu, podczas gdy organy obu instancji, a za nimi Sąd I instancji nie zbadały, czy postanowienia te nie zostały zaskarżone i tym samym, czy inwestor w dacie wydania decyzji posiadał prawo do dysponowania nieruchomością; c) naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazywana w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę [...] sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony, co skutkowało zaniechaniem ustalenia faktów istotnych dla niniejszej sprawy i utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego; d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie decyzji; 2) art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 p.b. (w brzmieniu ustawy po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 lipca 2020 r.) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. przedłożyła skuteczne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzupełniła i wyjaśniła braki dokumentacji złożonej organowi administracyjnemu, a tym samym, by wypełniła wszystkie przesłanki do wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto w przypadku oddalenia skargi zasądzenie według norm przepisanych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte tak w całości, jak i choćby w części, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Konin S.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 21 lutego 2024 r. uczestnik postępowania wystąpił o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te zostały sformułowane bardzo ogólnie i w istocie nie wynika z nich, w jaki sposób organy naruszyły powołane przepisy. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., to nie poddaje się on kontroli. Przepis ten stanowi przykład rozbudowanej regulacji, która dzieląc się na paragrafy (§ 1-4), poddaje w nich unormowaniu odmienne kwestie prawne. Ustanowiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej oznacza, że w skardze kasacyjnej jej autor powinien podstawę tę należycie skonkretyzować. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie sformułowanej podstawy kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazany został konkretny przepis z podaniem numeru artykułu i stosownej jednostki redakcyjnej (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Podobną ocenę odnieść należy do przytoczonego w podstawie skargi kasacyjnej art. 35 p.b. Utrudnia weryfikację formułowanego przez skarżącego zarzutu dodatkowo zastrzeżenie wskazujące, że zaskarżeniu podlega ww. przepis "w brzmieniu ustawy po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 lipca 2020 r." Należy zauważyć, że w podanym przez skarżącego terminie Marszałek Sejmu ogłosił jednolity tekst ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Znajdujący się w załączniku do obwieszczenia jednolity tekst p.b. uwzględniał m.in. nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Pozostaje ona jedyną "nowelizacją" p.b., którą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpośrednio przywołał Sąd I instancji, niemniej nie można pominąć, że wskazując na treść przepisu intertemporalnego (art. 25 tejże ustawy), Sąd zastrzegł, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę spornej sieci wodociągowej musiał podlegać w sprawie rozpatrzeniu w oparciu o brzmienie przepisów dotychczasowych. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie wyjaśniające, zasadnie uznając, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego, jak wskazuje dokumentacja projektowa, na wykonaniu sieci wodociągowej średnicy 160 mm o długości 845,80 m, wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od włączenia na działce nr ew. [...] , obręb [...] do połączenia z istniejącą siecią wodociągową o średnicy 100 mm na działce nr ew. [...], obręb [...] w celu zabezpieczenia w wodę gospodarstw usytuowanych w obrębie terenu górniczego odkrywki [...]. Zakresem postępowania wyjaśniającego jest objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie Wojewoda Wielkopolski zrealizował, co pozwalało organowi oprzeć się na dyspozycji art. 35 ust. 4 p.b. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Starosty [...] z 20 stycznia 2021 r., znak WA.6740.1040.2020. Argumentacja skargi kasacyjnej oparta na przeciwnym do powyższego założeniu, tj. twierdząca, że Sąd I instancji pominął, iż inwestor zaniechał usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, dla swojej skuteczności pozwalającej ją merytorycznie rozważyć wymagała nie tyle postawienia Sądowi zarzutu uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikającego z "utrzymania decyzji Wojewody Wielkopolskiego w mocy", ile zarzucenia Sądowi naruszenia w toku kontroli zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 p.b. w powiązaniu z odpowiednimi - w kontekście dostrzeganej wadliwości zatwierdzonego projektu budowlanego - przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W odniesieniu do akcentowanej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wyjaśnić, że przywołany przez skarżącego art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. stanowi, iż ww. oświadczenie powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że [...] S.A. powyższe wymaganie zrealizowała, co potwierdzają znajdujące się w aktach (k. 25-26 akt adm.) oświadczenia członków zarządu spółki odpowiadające zasadom jej reprezentacji z 26 stycznia 2021 r., sporządzone zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493). Powyższe powoduje, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu, skoro adresat zawartej w nim normy zastosował się do określonego w przepisie obowiązku prawnego. Należy przypomnieć, że ww. przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zastąpił ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 p.b. definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Konieczne jest podkreślenie, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r. sygn. II OSK 3027/20; wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2423/18). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku wątpliwości co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyjaśnić wątpliwości poprzez m.in. wezwanie o przedstawienie dokumentów źródłowych dających inwestorowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To uprawnienie organu należy wiązać jednakże w sposób bezpośredni nie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., ile z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b., który złożenie przez inwestora oświadczenia czyni materialnym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw, by podważyć ocenę prawną Sądu I instancji przyjmującą, że złożone do akt dwa opatrzone klauzulą wykonalności postanowienia Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z [...] maja 2020 r., [...] i Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z [...] lipca 2020 r., [...] są orzeczeniami potwierdzającymi uprawnienie inwestora do dysponowania stosownymi częściami działek nr ew. [...] na potrzeby związane z budową projektowanego obiektu budowlanego. Zwrócenia uwagi wymaga, że udzielając inwestorowi zabezpieczenia, sąd wyraźnie orzekł, że wydane orzeczenie jest równoważne przysługiwaniu inwestorowi uprawnienia rozumianego jako możliwość legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością w celu złożenia organowi oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, czemu towarzyszy prawo do korzystania przez inwestora z ww. nieruchomości dla celów związanych z wykonywaniem na podstawie udzielonego pozwolenia robót budowlanych obejmujących zaprojektowany wodociąg. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., powiązanego z przyjęciem przez skarżącego, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brał udziału podmiot, któremu powinien przysługiwać status strony ([...] sp. z o.o.), Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, iż zarzut pominięcia w przedmiotowym postępowaniu skutecznie mógłby podnieść jedynie podmiot pominięty. Podniesienie takiego zarzutu przez skarżącego, a zatem stronę, która uczestniczyła w postępowaniu, jest nieskuteczne. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., II OSK 2152/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1584/18; wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 1268/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18). W kontekście przyjmowanego przez skarżącego odmiennego zapatrywania wymaga zauważenia, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, że ww. spółka nie została uznana za stronę w sprawie projektowanej budowy sieci wodociągowej Walerianowo – Janowice (odcinek A), a także wyjaśnił powody, które za tym stały. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie stwierdzając równocześnie, by postępowanie miało charakter bezprzedmiotowy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie organowi i skarżącemu. Odpowiednio, jeżeli zaskarżono oddaloną skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę albo wyrok ją uwzględniający. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika skarżącego z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.