II OSK 313/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 598/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. W. na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 598/22 uwzględnił skargę M. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżący, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi, układem komunikacji oraz czterema zjazdami z ulicy [...], przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ulicy [...], na terenie oznaczonym jako działki nr [...] i [...]oraz części działek drogowych numer [...] i [...] obręb [...]. 1.3. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 Kpa, po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, bowiem nie wykazał on w jaki sposób wydana decyzja naruszyła jego prawa, a podnoszone przez niego okoliczności można zaliczyć jedynie do grupy interesów faktycznych. 1.4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że za strony postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy zostali uznani właściciele i wieczyści użytkownicy działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, skarżący jest współwłaścicielem działki numer [...] leżącej przy ulicy [...], którą oddziela od terenu inwestycji droga publiczna - ulica [...]. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił brak przesłanki skutkującej wznowieniem postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem z samego faktu posiadania przez skarżącego działki w pobliżu inwestycji (czyli oddzielonej ulicą) nie można wywieść interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w pobliżu tej działki. Interesu prawnego w postępowaniu tego rodzaju nie można również upatrywać we wskazanych przepisach prawa, które dotyczą ogólnego naruszenia interesu prawnego. Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się bowiem dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. 1.5. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: 1) art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na: ustaleniu, że nieruchomość skarżącego leży w oddaleniu od terenu inwestycji, podczas gdy nieruchomość skarżącego i teren inwestycji oddziela odległość około 11 m, a nieruchomość skarżącego od budynku planowanego do realizacji oddziela odległość około 20-30 m; przyjęciu, że odległość nieruchomości skarżącego od terenu inwestycji będzie niwelowała uciążliwości związane z hałasem parkujących samochodów lub zapyleniem, podczas gdy do oceny tych okoliczności niezbędne jest zasięgnięcie opinii biegłego urbanisty; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz z art. 145 § 1 Kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mocą której błędnie odmówiono skarżącemu uchylenia dotychczasowej decyzji. 1.6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.7. Powołanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2022 r. Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń, do których zobowiązywał je w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 149 § 2 Kpa. Brak zaś należytego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, rozstrzyganej w trybie wznowienia postępowania, doprowadził do błędnego, bowiem przedwczesnego, uznania, iż nie wystąpiła w sprawie zarzucana przez skarżącego wada wznowienia postępowania, a mianowicie, że skarżący jako strona postępowania nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Organy administracji w niniejszej sprawie przede wszystkim nie ustaliły jaki jest zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a przynajmniej takie ustalenie nie wynika z treści wydanych w sprawie decyzji. Brak jest w tym względzie niezbędnych ustaleń w kwestii rozmiaru, stopnia i zakresu, a także źródeł uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co nie jest tożsame z ustaleniem zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie. Skarżący wyraźnie powołał przepisy prawa materialnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 Kpa), w oparciu o które wywodzi swój interes prawny. Jednak w tym zakresie nie jest przekonująca gołosłowna argumentacja organu, wedle której odległość działki skarżącego od terenu inwestycji będzie niwelowała uciążliwości związane z hałasem parkujących samochodów czy zapyleniem. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że odległość ta umożliwi faktycznie obniżenie wpływu planowanej inwestycji, co należy podkreślić, o dużych rozmiarach na działkę skarżącego. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile rodzaj inwestycji, źródła dźwięków uniemożliwiałyby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. Gołosłowne jest także stwierdzenie Kolegium, że rozmiar planowanej inwestycji nie będzie w żadnej mierze wpływał na zabudowę działki skarżącego. W sprawie przyjęto w sposób autorytatywny, z pominięciem fachowej analizy, że nie dojdzie do zacienienia działki skarżącego. Analiza zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie wskazuje na naruszenie przez organy zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 Kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że skarżący nie posiada legitymacji strony w przedmiotowej sprawie. Przyjętą w stosunku do statusu procesowego skarżącego argumentację uznać należy za nieuprawnioną i przedwczesną, dokonaną bowiem bez oceny zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego oraz stopnia jej uciążliwości. W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 149 § 2 Kpa. Uchybienia te w dalszej kolejności skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 Kpa Utrzymanie zaś tej decyzji w mocy przez organ II instancji, mimo powyższych uchybień, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. 2. K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów przepisów postępowania: a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm., dalej upzp) w zw. z art. 28 Kpa i bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bo - zdaniem Sądu nienależycie wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności sprawy co doprowadziło do błędnego (przedwczesnego) uznania, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona art. 145 § 1 pkt 4 Kpa; b) art. 106 § 3 Ppsa poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w stosunku, do których zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były oczywiście błędne; 2) prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że dla ustalenia istnienia interesu prawnego uzasadniającego udział osoby jako strony postępowania o wydanie decyzji warunkach zabudowy dopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów niż wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania była przedwczesna, a organy nie dokonały oceny zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego oraz stopnia jej uciążliwości. 4.4. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 Kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA z: 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09; 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10). Przy tym w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. 4.5. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa, błędnie powtórzony również jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (wyroki NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17 oraz z 8 stycznia 2020 sygn. akt II OSK 1094/18). O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14). Po drugie, art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem drogi publicznej i niekontrolowanym parkowaniem samochodów klientów polikliniki. Okoliczność ta nie daje zatem praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Po trzecie, prawo każdego podmiotu do ochrony własnego interesu prawnego ma zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje w sposób niewątpliwy interes prawny. Wreszcie po czwarte, z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (por. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3020/18). 4.6. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium o odmowie uchylenia decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy bowiem w całości podzielić stanowisko Kolegium o braku interesu prawnego skarżącego. Lokalizacja działki skarżącego po drugiej stronie ulicy oznacza w okolicznościach niniejszej sprawy brak prawnego oddziaływania warunków zabudowy na możliwości korzystania i zagospodarowania jego działki. Jak zostało to wyjaśnione powyżej, obawa przed potencjalnymi immisjami nie może stanowić źródła interesu prawnego. W sprawie został przez organ wykazany brak jakiegokolwiek w sensie prawnym wpływu określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, co oznacza brak interesu prawnego po jego stronie. 4.7. W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia) art. 106 § 3 Ppsa. 4.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.