II OSK 1561/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 96/24 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 96/24 oddalił w całości skargę B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 6 grudnia 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ") wpłynął wniosek B. M. (dalej: "strona" bądź "skarżący") o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. strona złożyła ponaglenie, natomiast w dniu 8 stycznia 2024 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W skardze tej wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 29 stycznia 2022 r. art. 210 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519; dalej: "u.c"), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń wymienionych w przepisie. Z uwagi na datę wniesienia przez stronę wniosku znaczenie miał również art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103; dalej: "u.p.o.u."), która weszła w życie 15 kwietnia 2022 r. Sąd stwierdził, że regulacje art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią lex specialis do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zakresie ustalania terminu załatwienia spraw administracyjnych pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Wyjaśnił, że z chwilą wejścia w życie tych przepisów (od dnia 15 kwietnia 2022 r.) do dnia 4 marca 2024 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u.). W konsekwencji uznał, że w okresie od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku (6 grudnia 2022 r.) do dnia złożenia skargi (8 stycznia 2024 r.) w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia ustawowych terminów na załatwienie sprawy z uwagi na zawieszenie ich biegu, a zatem nie można postawić organowi zarzutu przewlekłości. Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r. złożył skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej, 2) art. 1 u.p.o.u. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący co prawda jest obywatelem Ukrainy, ale nie przybył do Polski po 24 lutego 2022 r. ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżący przybył znacznie wcześniej do Polski, bo w dniu 31 marca 2016 r. w celu podjęcia pracy. 2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 u.p.o.u. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do skarżącego albowiem skarżący co prawda jest obywatelem Ukrainy, ale nie przybył do Polski po 24 lutego 2022 r. ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżący przybył w znacznie wcześniej do Polski, bo w dniu 31 marca 2016 r. w celu podjęcia pracy. 2) art. 210 w zw. z art 223 u.c. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż bieg terminu 6 miesięcy w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE uległ zawieszeniu i pomimo, że wniosek pobytowy był złożony w dniu 6 grudnia 2022 r., to decyzja administracyjna nie zapadła do dnia dzisiejszego. Skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy nr SOC-PCni.6153.1.1621.2022.PS dotyczącej wniosku z dnia 6 grudnia 2022 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, która nie została zakończona do dnia dzisiejszego. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy i przedmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Jak prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do przepisów u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do przepisów u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d u.p.o.u. dotyczy wszystkich cudzoziemców, zatem i skarżącego, ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c i 100d u.p.o.u. odnoszą się do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie. Przesądzenie tej kwestii determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz okoliczności przybycia na terytorium Polski, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 - CBOSA). Skład orzekający w tej sprawie podziela argumentację zawartą w powołanych orzeczeniach, zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 (ONSAiWSA 2024/3/40). W tym kontekście należy przypomnieć, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro przepisy u.p.o.u. nie wprowadzają odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Przedstawione rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c.– legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Skarżący kasacyjnie nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że kryterium stosowania przepisu art. 100c i art. 100d u.p.o.u. jest określony cel przyjazdu obywatela Ukrainy do Polski, tj. że musiał on być związany z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Stosowanie omawianej regulacji w sprawie dotyczącej wniosku cudzoziemca, a więc także obywatela Ukrainy o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie jest bowiem wyłączone także wtedy, gdy deklarowany przez cudzoziemca cel przyjazdu do Polski i ubiegania się o ww. zezwolenie był inny, jak np. w niniejszej sprawie. Przyjęcie, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE został złożony do organu 6 grudnia 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c u.p.o.u. (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązywał art. 100d u.p.o.u. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.), a tym samym nie można mówić o przewlekłości postępowania organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u., zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d u.p.o.u. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 1, art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 210 w zw. z art 223 u.c. Przepisy te weszły w życie 29 stycznia 2022 r., a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącego wniosku. Stosownie do ich treści, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał przywołany wyżej art. 210 ust. 1 i 2 w zw. z art 223 u.c. Jednocześnie, z uwagi na datę złożenia wniosku, na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. termin załatwienia sprawy przez Wojewodę nie rozpoczął biegu do dnia 31 grudnia 2022 r. W istocie termin na rozpatrzenie wniosku strony w ogóle nie zaczął biec, z uwagi na dodanie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. art. 100d zawierającego w ust. 1 pkt 1 lit. c analogiczne rozwiązanie jak wskazane wyżej, co wyklucza możliwość stwierdzenia, przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie został tym samym naruszony art. 210 w zw. z art 223 u.c. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.