III OSK 1283/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 372/22 w sprawie ze skargi G. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 372/22, oddalił skargę G. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda Lubelski przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w przypadku radnego G. K. – dalej: "skarżący", doszło do naruszenia przepisu art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.". Burmistrz B. przedłożył Wojewodzie Lubelskiemu zestawienie faktur za zakupy artykułów biurowych dokonane przez Gminę B. i jej jednostki organizacyjne w sklepie wielobranżowym X, prowadzonym przez skarżącego. Organ nadzoru, poprzez system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że skarżący jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolami PKD: 47.61.Z - sprzedaż detaliczna książek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.62.Z - sprzedaż detaliczna gazet i artykułów piśmiennych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.64.Z - sprzedaż detaliczna sprzętu sportowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.65.Z - sprzedaż detaliczna gier i zabawek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.78.Z - sprzedaż detaliczna pozostałych nowych wyrobów prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru potwierdziła, że skarżący - w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - zaopatrywał w artykuły biurowe, papiernicze, piśmienne i księgarskie Gminę B. oraz jej jednostki organizacyjne: Miejsko-Gminną Bibliotekę Publiczną w B., Miejski Dom Kultury, Szkołę Podstawową w K., Szkołę Podstawową w C., Szkołę Podstawową w M., Szkołę Podstawową w B., Szkołę Podstawową Nr [...] w B. Na rzecz wymienionych jednostek organizacyjnych podmiot ten wystawił 105 faktur VAT na łączną kwotę [...] zł, z czego w trakcie trwania bieżącej kadencji Rady Miejskiej w B. na kwotę [...] zł. Wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda Lubelski podniósł, że w świetle dokonanych ustaleń nie budziło wątpliwości, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek oraz że w ramach tej działalności sprzedawał towary jednostkom organizacyjnym Gminy B. Organ podkreślił, że z chwilą zakupu rzeczy przez jednostkę organizacyjną gminy roszczenie o zapłatę obciąża majątek gminy. Zatem finansowa realizacja wyżej wymienionych faktur VAT, wystawionych w związku z zawartymi umowami kupna-sprzedaży obciążało majątek Gminy B., zaś sprzedawca wymienionych w poszczególnych fakturach towarów, będący jednocześnie radnym, otrzymał z tego tytułu korzyść materialną. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w obecnej kadencji Rady Miejskiej w B. skarżący był członkiem trzech komisji: Komisji Edukacji, Kultury, Sportu, Zdrowia i Spraw Społecznych; Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów; Komisji Mienia Komunalnego, Rolnictwa i Środowiska. Sprawując mandat radnego i zasiadając w komisjach Rady Miejskiej skarżący reprezentował interes wspólnoty, a prowadząc działalność gospodarczą, polegającą m.in. na sprzedaży artykułów gminie i jej jednostkom organizacyjnym, otrzymywał środki pieniężne stanowiące mienie gminy B., co prowadziło do konfliktu interesów. Radny wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że zapłata środków pieniężnych na rzecz skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w formie sklepu, z tytułu zawieranych umów sprzedaży towarów na rzecz jednostek organizacyjnych gminy, stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd meriti uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, niektóre z wystawionych faktur potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy. Przykładowo chodzi tu o udzielenie rabatu wymienionym jednostkom na zakup towarów w sklepie prowadzonym przez skarżącego, odroczenie terminu płatności, czy też zakup na podstawie zamówienia, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych. Oznacza to, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie. W ocenie Sądu meriti, podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g. Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 3290) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż skarżący jako radny miejski w B. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B., w sytuacji, gdy działalności tej nie wykonywał osobiście, a rodzaj i charakter prowadzonej działalności (jedyna tego typu działalność w miejscowości), długotrwały czas jej prowadzenia (od prawie 25 lat), powszechny charakter i jednolite zasady sprzedaży detalicznej dla wszystkich kupujących, wykluczały możliwość wykorzystywania stanowiska radnego na potrzeby tej działalności, 2) art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Kodeks wybroczy" w zw. z art. art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej i tym samym zaszły przesłanki uzasadniające wygaszenie mandatu radnego, w sytuacji, gdy przesłanki wygaszenia mandatu z uwagi na opisany w pkt. 1 powyżej charakter działalności gospodarczej nie wystąpiły, a wykładnia pojęcia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" nie powinno odbywać się w oderwaniu od przedmiotowego kazuistycznego przypadku charakteru tej działalności, 3) art. 383 § 2 ustawy Kodeks wybroczy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rada była obowiązana do podjęcia uchwały w przedmiocie niestwierdzenia wygaszenia mandatu radnego w przypadku ustalenia, że radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 4) art. 8 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonywanie funkcji publicznych w wielu wypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób pełniących te funkcje również w sferze zatrudnienia, a obejmując funkcję publiczną obywatel godzi się na utratę pewnych uprawnień w zamian zyskując inne, które są związane z pełnioną funkcją w sytuacji, gdy według ww. przepisu kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić, tym samym z zachowaniem proporcji w zakresie kontrolowania uprawnień i obowiązków prawnych radnego jak też ingerencji w te prawa i obowiązki przez Wojewodę Lubelskiego, 5) art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że zwrot: "nie podejmuje uchwały" należy rozumieć w ten sposób, że bez znaczenia jest to czy rada nie podejmując stosownej uchwały pozostawała w bezczynności, czy też jak w przedmiotowej sprawie zajmowała się tym zagadnieniem, jednakże z uwagi na rozkład głosów w radzie, uchwały takiej nie podjęła, w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego przepis ten wymaga ustalenia czy Rada Miejska w B. nie pozostawała w bezczynności i tym samym czy zachodziła podstawa do wydania zarządzenia zastępczego. II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej (m.in. art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy, art. 141 § 4 P.p.s.a.), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim było to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy i niezbędne dla oceny prawidłowości wydania zarządzenia zastępczego prze Wojewodę Lubelskiego w sytuacji, gdy Sąd miał obowiązek przedstawienia i odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, które mogły mieć wpływ naw wynik sprawy w zakresie, w jakim było to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie; - na podstawie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznając w pierwszej kolejności podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej uznać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a., a Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Obowiązek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi nie może być rozumiany jako obowiązek literalnego, wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu, ale jako obowiązek ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonych w ramach tych zarzutów kwestii i wyrażenie przez Sąd Wojewódzki własnego stanowiska w tym zakresie, które to stanowisko będzie poddawać się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Co zaś się tyczy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 236) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21, LEX nr 3340549; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18, LEX 2735480). Nie powinno budzić wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18, LEX 2541710). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. W przedmiotowej sprawie nie jest sporna okoliczność, że skarżący w czasie pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej w B., prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek w formie sklepu wielobranżowego, oraz że w ramach tej działalności sprzedawał towary jednostkom organizacyjnym Gminy B. Bezsporne w sprawie jest również to, że w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej radny wystawił szereg faktur na rzecz Gminy B. i jej jednostek organizacyjnych, które to faktury dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. materiałów biurowych i piśmiennych) znajdujących się w ofercie sklepu prowadzonego przez radnego. Nadto wystawione faktury potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy polegające na odroczeniu terminu płatności i udzielaniu rabatu, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Powyższe wskazuje, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z gminą i jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wystawienie faktury stanowi potwierdzenie zawarcia umowy sprzedaży i nie można uznać za zasadny pogląd, jakoby faktura mogła być wystawiona bez zawierania umowy. Co najwyżej taka umowa mogła być zawarta ustnie. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na sprzedaży detalicznej w sklepie m.in. artykułów papierniczych i zabawek na rzecz Gminy B. i jej jednostek organizacyjnych bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zatem w tej sytuacji nie chodzi o "każdą sprzedaż", ale o sprzedaż potwierdzoną fakturami, również z odroczonym terminem płatności i udzielanym rabatem. Trudno w tym przypadku uznać, że skarżący nie miał świadomości, kto dokonuje zakupu w jego sklepie. W tym miejscu wskazać należy, że art. 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g., zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (zob. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie, w pełni aprobuje. Ponadto organ stanowiący gminy, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. kontroluje gminne jednostki organizacyjne. Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące wynagrodzenia burmistrza, uchwalania budżetu gminy lub spraw majątkowych gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 9 u.s.g.). Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyska mandat, jest jednocześnie członkiem organu kontrolującego w tej gminie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do burmistrza gminy oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej burmistrzowi. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g. Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - dalej: "EKST". Zarzut ten może być adresowany co najwyżej pod adresem ustawodawcy, a nie Sądu stosującego przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Należy mieć bowiem na uwadze, że EKST jest umową międzynarodową, w której państwa - sygnatariusze Karty zobowiązują się: "do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 12 niniejszej Karty" (art. 1 EKST). Wśród tych zobowiązań znajdują się także ww. postanowienia art. 8 ust. 1, 2 i 3 Karty, zgodnie z którymi: wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie (ust. 1); wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2) oraz, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Wyżej wskazane zobowiązania podjęte przez państwa - strony realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe, a zatem zarzut naruszenia ww. przepisów EKST można postawić jedynie ustawodawcy, a nie organom (sądom) stosującym prawo krajowe. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 u.s.g. W przepisie tym ustawodawca wyposażył wojewodę w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a treść tego przepisu wskazuje, że wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Niewykonanie wezwania wojewody w terminie 30 dni powoduje, że wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, obowiązany jest wydać zarządzenie zastępcze. Z powyższego wynika, że rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uchwała rady podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Skoro wojewoda wzywa radę do podjęcia konkretnej uchwały, to rada ma prawo przedstawić swoje stanowisko, także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska rady, to ma on kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zarówno ustalony stan faktyczny sprawy, jak i dokonaną w tej sprawie wykładnię przepisów prawa. Tym samym, skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.