I OSK 1891/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 38/24 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2023 r., znak: SKO.41/6310/PO/2023 w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 38/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę T.W. (dalej jako "skarżąca", "wnioskodawczyni") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, z dnia 4 grudnia 2023 r., znak: SKO.41/6310/PO/2023 (dalej jako "postanowienie z 4 grudnia 2023 r."), w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. znak SKO.41/6310/PO/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. (dalej jako "Wójt") z 6 listopada 2023 r. znak OPS.4503.36.2023 w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy. Wnioskiem z 2 października 2023 r. T.W. wystąpiła o "sporządzenie, uwierzytelnienie i doręczenie czynności wezwania i wniosku "socjalnego" o pomoc policji". W piśmie powołano się na interes prawny w postaci posiadania i wykorzystania, a także zażądano niezwłocznego doręczenia dokumentów na adres zamieszkania. Pismem z 16 października 2023 r. Kierownik OPS w N. wezwał T.W. do wykazania w terminie 7 dni od otrzymania pisma ważnego interesu strony, powołując się na art. 73 § 1, la i 2 k.p.a. Skarżąca odebrała wezwanie w dniu 18 października 2023 r., jednakże nie wykonała zobowiązania w zakreślonym terminie. Fakt ten stał się podstawą do wydania postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy postanowieniem Wójta Gminy N. z dnia 6 listopada 2023 r. Wobec niewykazania przez stronę jej ważnego interesu, przejawiającym się brakiem odpowiedzi na wezwanie z 16 października 2023 r., Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wyjaśniło czym jest tenże "ważny interes", w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu, pouczając jednocześnie o obowiązkach strony w postępowaniu takim wnioskiem zainicjowanym, oraz z jakich przyczyn nie uznano wykazania go przez skarżącą. że sama chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach zakończonej już sprawy, czy też chęć ich weryfikacji z zebranymi przez stronę dowodami, nie stanowi o jej ważnym interesie. Powyższe orzeczenie zaskarżyła skarżąca T.W. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T.W. podzielając ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności zważył, że podstawowym środkiem dostępu do akt jest prawo do wglądu w akta sprawy oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dlatego uwierzytelnienie stronie odpisów lub kopii lub wydanie uwierzytelnionych odpisów ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Podkreślił, że to na wnioskującej stronie spoczywa obowiązek wykazania, że jej żądanie jest uzasadnione ważnym interesem. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafne uznał stanowisko organów, wedle którego sama chęć posiadania uwierzytelnionego odpisu dokumentu znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej nie stanowi o istnieniu ważnego interesu. Skonkludował, że skoro ustawodawca wprowadził ograniczenie w postaci zaistnienia przesłanki "ważnego interesu", uzasadniającego żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów z akt sprawy, to znaczy że konieczne jest przedstawienie takiej argumentacji, która poprze dokonanie tej czynności lub wydanie przez organ uwierzytelnionych odpisów. Zdaniem Sądu I instancji organy słusznie oceniły, że argumentacja wniosku skarżącej nie stanowi uzasadnienia istnienia po jej stronie ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Sama wola ich posiadania nie jest w tym zakresie wystarczająca. Dostrzegł, że w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych interesem strony, sam dostęp do akt może być realizowany poprzez skorzystanie z uprawnienia wskazanego w art. 73 § 2 k.p.a. Natomiast za nieprzekonujący uznał argument skarżącej, że jej zdrowie uniemożliwia udział w sprawie, nie wykazała bowiem, że z przyczyn obiektywnych nie może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. (np. że nie może zapoznać się z treścią akt w siedzibie organu). Tym bardziej wobec niepodniesienia tych ograniczeń w ramach postępowania przed organami. Nadto przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny za organami, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów, gdyż rzeczywistą intencją strony jest jedynie otrzymanie ich od organu i posiadanie uwierzytelnionych odpisów dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Co przesądziło o niewykazaniu istotnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu ważnego interesu w ich uzyskaniu. Równocześnie pokreślił, że odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy nie stanowi przeszkody do zapoznania się z aktami sprawy przez stronę w siedzibie organu lub sporządzenia kopii lub odpisów w trybie art. 73 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe rozważania faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wobec niewykazania przez skarżącą swego ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, mimo prawidłowego wezwania organu, organ należycie odmówił ich wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T.W. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 73 § 2 k.p.a. odmówiły wydania skarżącej uwierzytelnionych odpisów z dokumentów z akt sprawy, mimo wykazania przez skarżącą jej ważnego interesu stosownie do treści tej regulacji; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 9 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. wezwały skarżącą do wykazania jej "ważnego interesu" i jednocześnie zaniechały udzielenia skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do pojęcia "ważnego interesu strony" tak aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Wniesiona skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego na etapie orzekania, takie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Równocześnie są przepisami przeciwstawnymi, tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Zarzuty te winny być powiązane z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub ich wykładni przez organ administracyjny, który wydał zaskarżony akt. Tym samym naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem go nie zastosował, przy tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Dostrzec także w tej części należy, że argumentacja za ich zasadnością przemawiająca pozostaje niespójna. W pierwszym z zarzutów skarżąca podnosi wykazanie przez nią jej "ważnego interesu" uzasadniającego wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy stosownie do treści regulacji określonej w art. 73 § 2 k.p.a., by w kolejnym zarzucić Sądowi I instancji zaaprobowanie niewłaściwego postępowania organów, a polegającego na nieudzieleniu niezbędnych wyjaśnień, w szczególności terminu "ważnego interesu strony" i tym samym poniesieniu przez skarżącą szkody z powodu nieznajomości prawa. Zważywszy też na zdecydowane stanowisko skarżącej o oczywistości jej "ważnego interesu" w pozyskaniu wnioskowanych uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, zdaje się że, nie zważając na wszelkie pouczenia, uznała subiektywnie że to wystarczy. Powyższe prowadzi tym samym do wniosku, że z jednej strony skarżąca świadoma znaczenia obowiązków procesowych w pozyskaniu od organów uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jednocześnie wini te same organy za niewyjaśnienie dla niej materii zrozumiałej. Wymaga się od podmiotu spełnienia ustawowych przesłanek dochodzonych swych roszczeń, a nie subiektywnie wystarczających w ocenie wnioskującego. Wszystkie te okoliczności powodują, że podniesiony w tej części zarzut natury procesowej jest nieskuteczny. Przechodząc do dalszej analizy zarzutów kasacyjnych przypomnienia wymaga, że w art. 73 k.p.a. określono zasady udostępniania stronie akt sprawy. Zgodnie z § 1 tego przepisu w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jak zatem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ustawodawca w przepisie tym nałożył na organ administracji określony obowiązek, tj. obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jest to podstawowa forma uzyskiwania kopii lub odpisów z akt. Prawo to przysługuje stronie także po zakończeniu postępowania. Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy tym spełnienia przez stronę żadnych warunków, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt. W § 2 natomiast ustanowiono określonego rodzaju uprawnienie, przewidując szczególną formę zapoznania się z aktami i w tym przypadku wymaga się by strona, żądając uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, uzasadniła swój ważny interes. Z tego unormowania wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Zważyć natomiast należy, że w przepisie tym nie przewidziano obligatoryjnego wydania dokumentów we wnioskowanej postaci i doręczenie ich stronie. Wnioskowanie to prowadzi do kolejnej konkluzji, utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl której za niewystarczające należałoby uznać jedynie uzasadnienie istnienia ważnego interesu posiadania uwierzytelnionych odpisów konkretnych dokumentów z akt sprawy, czy to dla potrzeb postępowania, czy celem ich wykorzystania w innych postępowania. Niedysponowanie uwierzytelnionym odpisem dokumentu nie uniemożliwia powołania się na określone dokumenty znajdujące się w aktach innego postępowania. Ogólnikowe stwierdzenia dotyczące samej potrzeby wykorzystania uwierzytelnionych odpisów w innych niedookreślonych postępowaniach, przesądzają o tym, że strona nie wykazała ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. (m.in. tak w wyrokach z 25 lipca 2007 r., I OSK 1319/06; z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2063/10 i z 15 września 2020 r., II OSK 1307/20, z 10 lutego 2021 r., II OSK 1461/18 z 12 grudnia 2024 r., II OSK 800/22). W realiach niniejszej sprawy, słusznie Sąd I instancji przyjął, że organy zasadnie odmówiły wydania wnioskowanych przez skarżącą uwierzytelnionych odpisów akt sprawy wobec jednoczesnego niewykazania ważnego interesu w ich pozyskaniu, ani faktycznej niemożności ich samodzielnego sporządzenia, przy czym tej drugiej okoliczności w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Wskazano jedynie, że stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o niemożności skorzystania z uprawnień z przywołanej przepisu wynikających wciąż brak jest wskazówek umożliwiających wnioskodawczyni należyte sporządzenia uzasadnienie wniosku o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych dokumentów. Podczas, gdy przepis ten jasno stanowi o możności wglądu do sprawy, sporządzaniu z nich notatek, kopii i odpisów, czynności te nie wymagają złożenia wniosku wraz z jego uzasadnieniem. Wnioskodawczyni domaga się natomiast uwierzytelnionych tych dokumentów, a wówczas należy spełnić określone wyżej warunki. Stąd, przyjmując słusznie, że rzeczywistą intencją strony jest jedynie otrzymanie od organu i posiadanie uwierzytelnionego odpisu dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, stwierdzić należało, że nie jest wystarczające w świetle omówionych przepisów. Na marginesie, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, powtórzenia wymaga, że obwarowanie żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy wymogiem wykazania "ważnego interesu" niesie za sobą konkretny cel, w innym przypadku ustawodawca nie nałożyłby takiego obowiązku na podmiot, wprost wskazując – jak w przypadku wykonania samodzielnych kserokopii w trybie art. 73 § 1 k.p.a. – że strona ma prawo do ich wykonania, bez dodatkowych warunków. Tak w przywołanych przepisach przypadku tego nie uzgodniono, zatem za niecelową należy uznać polemikę skarżącej kasacyjnie z wolą ustawodawcy uregulowania owej materii w określonym kształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybił również przepisom art. 9 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego przywołanego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyrażona w art. 9 k.p.a zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, z przepisu tego nie wynika obowiązek organu udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do celowości, tym bardziej zasadności, wniesienia konkretnego pisma, wniosku, środka zaskarżenia, jednak obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie skarżącego o możliwości ich złożenia z przywołaniem norm te pisma regulujących. Inne rozumienie "należytego pouczenia" skarżącej kasacyjnie przez organy, w toku postępowania jej wnioskiem zainicjowanego, nie może obciążać tychże organów. Z tej przyczyny właściwej kontroli wydanych orzeczeń dokonał Sąd I instancji, podnosząc o należytym wezwaniu wnioskodawczyni do spełnienia wymogów skierowanego od organu żądania, w którym to wyjaśniono czymże ten "ważny interes" jest. O powyższym stanowi tym samym brak naruszenia przepisu art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którego treścią organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Pomija skarżąca kasacyjnie treść pozostałym paragrafów tej jednostki, w myśl których wezwanie to winno być najmniej uciążliwe, przy tym gdy zaistnieją przesłanki uniemożliwiające stawienie się do przeprowadzenia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba (§ 2 i 3 ). Omawiana regulacja stanowi przepis kompetencyjny o charakterze fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. Zatem organ może wezwać do udziału w postępowaniu, nie mając takiego obowiązku, przy czym gdy organ na podstawie owego przepisu wystosuje do konkretnego podmiotu wezwanie do stawiennictwa, jest on do tego zobowiązany, w tym do dokonania określonych czynności, m.in. złożenia wymaganych dokumentów. Z przepisu tego wynika zatem uprawnienie (kompetencja) organu administracji publicznej do działania oraz obowiązek podmiotu, a nie odwrotnie. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, bowiem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tychże przyczyn, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.