II OSK 302/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 123/23 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 123/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej: "skarżący") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") w przedmiocie warunków zabudowy: zobowiązał Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z 23 sierpnia 2022 r., nr GP.6730.28.2022.MSz w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Kolegium na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 3); zasądził od organu zwrot kosztów postępowania (pkt 4). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 "i" p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania skargi niepoprzedzonej wniesieniem ponaglenia do właściwego organu, co doprowadziło do merytorycznego rozpoznania niedopuszczalnej skargi podlegającej odrzuceniu; oraz w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznaniu bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest bezczynność organu administracji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonej w sprawie bezczynności organu; - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy, w szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie skarżącego, a przyznana kwota w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości, co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie zasadności przyznania od organu dla skarżącego określonej sumy pieniężnej; - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wystarczających ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 7 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący podtrzymał dotychczasowe żądania oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, opartego na twierdzeniu, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na nie poprzedzenie jej ponagleniem (zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 "i" p.p.s.a.), należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Otóż pismo skarżącego z 11 maja 2023 r., złożone na biurze podawczym Kolegium, było co prawda formalnie zaadresowane do WSA w Gdańsku za pośrednictwem SKO w Gdańsku, ale zarówno jego tytuł ("ponaglenie"), podstawa prawna (art. 37 k.p.a.), a przede wszystkim treść ("ponaglam Samorządowe Kolegium Odwoławcze do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej", nie powinny nasuwać uzasadnionych wątpliwości co do tego, że pismo to było ponagleniem, a nie skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przy takim brzmieniu pisma Kolegium, o ile w ogóle można przyjąć, że pismo to mogło budzić wątpliwości interpretacyjne, w pierwszej kolejności powinno zwrócić się o wyjaśnienie do skarżącego w trybie art. 9 k.p.a. Zaniechanie podjęcia takich działań przez Kolegium i potraktowanie wspomnianego pisma jako skargi godziło w prawo skarżącego do szybkiego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Godzi się przy tym podkreślić, że skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a zatem tym bardziej organ nie były uprawniony do opierania się wyłącznie na fakcie zaadresowania tego pisma do WSA w Gdańsku za pośrednictwem Kolegium. Kończąc ten wątek należy dodać, że skarżący potwierdził, że pismo z 11 maja 2023 r. było ponagleniem w piśmie wyjaśniającym do WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2023 r. Oświadczenie to miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (tj. nie zmieniało istoty pisma z 11 maja 2023 r.), dlatego też nie sposób twierdzić, że skarga na bezczynność wniesiona 7 czerwca 2023 r. nie była poprzedzona ponagleniem. Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed bezprawnymi działaniami i zaniechaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone akty lub zaniechania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21, CBOSA). 4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku uwzględniając skargę na bezczynność. Dotyczy to zarówno kwestii przyjęcia rażącego naruszenia prawa, jak przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). 4.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W realiach niniejszej sprawy czas rozpoznawania odwołania inwestora od decyzji o warunkach zabudowy, wynoszący już w chwili wydania zaskarżonego wyroku ponad rok, nie miał jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienie w stopniu skomplikowania sprawy. Dodać należy, że sprawa dotyczy nieskomplikowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto, zwięzłe odwołanie oparto w istocie na jednym zarzucie dotyczącym przyjętej w decyzji Wójta Gminy Kolbudy z 23 sierpnia 2022 r. szerokości elewacji frontowej. W takim stanie sprawy rozpoznawanie odwołania przez ponad rok spełnia kryteria rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa strony do załatwienia jej sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie ma decydującego znaczenia to, czy opóźnienie spowodowane zostało nadmierną ilością spraw, jaka przypada na poszczególnych pracowników organu. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy ocenie indywidualnej odpowiedzialności poszczególnego pracownika organu – kwestia ta nie jest jednak przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Ocena, czy doszło do rażącej bezczynności lub przewlekłości dokonana jest zresztą przez sąd administracyjny w ramach wykonywania władzy dyskrecjonalnej, z uwagi na niedookreślony i wysoce ocenny charakter pojęcia rażącej bezczynności lub przewlekłości. Stąd też podważenie przez NSA ocen sądu pierwszej instancji w tej kwestii ograniczone powinno być do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości przekroczenia przez sąd a quo granic uznania sędziowskiego. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W kontekście omawianego zarzutu oraz treści skargi kasacyjnej (zob. s. 7) należy jeszcze podkreślić, że wniesienie przez stronę skargi na bezczynność lub przewlekłość i związane z tym przekazanie wraz z tą skargą akt do sądu administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 k.p.a.). Otóż w takim przypadku organ, przed przekazaniem akt do sądu, winien sporządzić uwierzytelnione kopie akt i procedować w oparciu o te materiały. Jeżeli z uzasadnionych powodów konieczne będzie sięgnięcie do oryginalnych akt administracyjnych zalegających w sądzie, wówczas organ winien zwrócić się do sądu o ich krótkotrwałe wypożyczenie. 4.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przywołanego przepisu przede wszystkim nie wynika, by przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. mogło nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach. Po pierwsze, mając na uwadze względy wykładni językowej, trzeba zauważyć, że takie ograniczenie zakresu zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika z brzmienia tego przepisu. Po drugie, w kontekście argumentów natury systemowej, trzeba stwierdzić, że nie chodzi tu o normę zamieszczoną w ustawie szczególnej lub epizodycznej. Wręcz przeciwnie, wspomniany przepis reguluje kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w każdej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Po trzecie, wykładnia wskazująca na wyjątkowy charakter instytucji sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a., nie znajduje również uzasadnienia w wykładni celowościowej tego przepisu. Otóż celem tym jest, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). Dalej należy wskazać, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady przyznania sumy, jak i określenia jej wysokości, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22; wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2780/22; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Po pierwsze, trzeba mieć na uwadze, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 zaskarżonego wyroku). O ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22, CBOSA), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 31 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2464/22, CBOSA). Po drugie, odwołanie skarżącego wpłynęło do Kolegium 28 września 2022 r. i nie zostało zakończone w dniu wydania zaskarżonego wyroku (czyli 10 października 2023 r.). Już zatem sam czas trwania postępowania w sposób oczywisty podważa zaufanie skarżącego do działań organu władzy publicznej w jego sprawie w kontekście ustawowych terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Po trzecie, trzeba mieć również na uwadze, że sprawy dotyczące warunków zabudowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy wnioskodawca będzie mógł rozpocząć dalsze etapy procesu inwestycyjnego. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie inwestora poważne uciążliwości i koszty, przede wszystkim związane ze wzrostem cen materiałów budowlanych oraz dostępnością ekip budowlanych. Dodać warto, że w niniejszej sprawie chodzi o budowę dotyczącą zaspokojenia potrzeb własnych inwestora oraz jego najbliższej rodziny. W świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne powinny popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Bezczynność lub przewlekłość w sprawach dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej godzi zatem również w przywołany przepis Konstytucji RP. Po czwarte maksymalna kwota sumy pieniężnej, jaką WSA w Gdańsku mógł przyznać na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to 27 701,25 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. i w drugim półroczu 2022 r. (M. P. z 2023 r. poz. 218). Mając na uwadze okres trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego i jego znaczenie dla strony, suma pieniężna w kwocie 1000 zł nie może być uznana za wygórowaną. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.