II SAB/Gl 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. A. R. (dalej: strona, skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniesiono o:  1) zobowiązanie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W treści uzasadnienia skarżąca domagała się również przyznania jej sumy pieniężnej za każdy dzień zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia. Podano, że strona dnia 18 stycznia 2023 r. złożyła podanie zawierające wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dostarczyła stosowne dokumenty potwierdzające posiadanie podstaw do uzyskania zezwolenia oraz w dniu 29 marca 2023 r. złożyła odciski linii papilarnych. W czerwcu 2023 r. Straż Graniczna dokonała kontroli w miejscu pobytu. W dniu 28 sierpnia 2023 r. złożyła w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach wniosek o przyspieszenie wydania decyzji, który pozostał bez odpowiedzi. Złożyła także ponaglenie. Poprzednie zezwolenie na pobyt czasowy straciło ważność w kwietniu 2023 r. Przebywa w Polsce legalnie wraz z mężem – Polakiem, od 2020 r. Nie przybyła do Polski w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie. Żyje tu i pracuje, ale brak aktualnej karty pobytu naraża ją na szereg niedogodności, zarówno w sferze fizycznej jak i psychiczno-emocjonalnej. Nie może odwiedzić rodziny na Ukrainie, ponieważ stempel w paszporcie nie upoważnia do ponownego przekroczenia granicy. Pracodawca likwiduje sklep, w którym pracuje, w związku z czym musi szukać nowej pracy. Pomyślnie przeszła rekrutację do kilku firm lecz w każdej odmówili podpisania umowy o pracę do czasu otrzymania nowej, aktualnej karty pobytu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Śląskiego decyzji administracyjnej w dniu 7 lutego 2024 r. Powołano się także na treść ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm. – dalej: u.o.c.). Wskazano, że w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm. – dalej: u.p.o.u.), ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od terminów załatwiania spraw, stanowiąc m. in., że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d u.p.o.u.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiących skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników. Tym samym bezzasadny jest sformułowany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przesłanka ta została spełniona. Skarga częściowo jest zasadna. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłości postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu. Zgodnie z ogólną regułą decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 u.o.c.). Art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 u.p.o.u. stanowi z kolei, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych tam spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W tym czasie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ustawodawca z dniem 1 stycznia 2023 r. dodał do u.p.o.u. art. 100d. W istocie przepis ten, powtarzając treść art. 100c u.p.o.u., wydłużył okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r. Wskutek nowelizacji art. 100d ust. 1 u.p.o.u. czasookres ten został ponownie wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 znowelizowany przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r.; Dz.U. z 2023 r., poz. 1088, zmieniającej ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.), a następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 232, z dniem 22 lutego 2024 r.). Wyjaśniając przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Faktem jest również, że ustawodawca w tekście u.p.o.u. posługuje się odrębnymi pojęciami "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Otóż pierwsze z nich zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 u.p.o.u. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 u.o.c. cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Należy mieć na uwadze, że w Polsce obowiązują nie tylko przepisy krajowe, w tym wyżej powołane, ale również międzynarodowe. Przede wszystkim obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. W Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 1 "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." (M. A. Nowicki, [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1, LEX-el). W świetle art. 13 Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe." W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka środek odwoławczy wymagany przez art. 13 musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce). Z jednej zatem strony władza publiczna wprowadziła środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), z drugiej znowuż strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z tych środków, przez co prawo to stało się iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. Również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania. Dlatego też interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy przybyłą na terytorium Polski "w związku z konfliktem zbrojnym", a przebywała tu już wcześniej. Istotne było i jest z jej punktu widzenia, by zachować ciągłość legalnego pobytu, skoro – jak wskazała – jej poprzednie zezwolenie na pobyt czasowy wygasło w kwietniu 2023 r. Dopełniła czynności, by ciągłość ta była zachowana. Organ dopiero jednak w lutym 2024 r. wydał stosowną decyzję w jej sprawie. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Organ nie wydał decyzji w terminie, a po ponad roku od dnia wpływu wniosku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, choć nie załatwił jej terminowo. Musiał również załatwiać liczne inne sprawy cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie zaniedbanie Wojewody nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez Sąd organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie. Ponieważ zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie stosownego aktu stało się bezprzedmiotowe, to w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części. Wskazać należy, że spełnienie tak wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze (zwłaszcza dotyczących żądanej sumy pieniężnej), nie ma żadnych podstaw. Rzeczpospolita Polska podjęła wiele różnych zobowiązań celem pomocy obywatelom Ukrainy i są one realizowane. Przeznaczenie dodatkowych, niemałych środków pieniężnych na rzecz skarżącej, jakby tego oczekiwała, nie jest zasadne, zwłaszcza w kontekście tego, że obywatele polscy niejednokrotnie muszą oczekiwać na rozpoznanie ich spraw przed organami administracji publicznej oraz sądami (zwłaszcza powszechnymi i przed NSA), jeszcze dłużej. Przydzielenie nowych etatów, tak by można było szybciej rozpoznawać sprawy cudzoziemców, w tym skarżącej, wymagałoby przeznaczenia na to dodatkowych pieniędzy. Tymczasem na podwyżki uposażeń związane z inflacją oczekiwali ówcześnie także urzędnicy, nauczyciele, służby mundurowe, emeryci, którzy przepracowali kilkadziesiąt lat i inne grupy społeczne. Część z tych podwyżek uposażeń stopniowo jest realizowana. W dalszym ciągu świadczona jest także systemowa i indywidualna pomoc obywatelom Ukrainy. W tej części skarga nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.